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République du Sénégal ----- CONSEIL EXECUTIF DES TRANSPORTS URBAINS DE DAKAR (CETUD) Onzième Réunion du Comité d’Orienta
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République du Sénégal ----------
CONSEIL EXECUTIF DES TRANSPORTS URBAINS DE DAKAR (CETUD)
Onzième Réunion du Comité d’Orientation SSATP – Mobilité urbaine Accra, Ghana 18 – 20 avril 2001
BILAN ET PERSPECTIVES DU CONSEIL EXECUTIF DES TRANSPORTS URBAINS DE DAKAR
Communication présentée par Monsieur Soudou DIAGNE, Secrétaire exécutif du CETUD I
INTRODUCTION
Dans la recherche de solutions durables à l’épineux problème des transports urbains au Sénégal, et plus particulièrement à Dakar, les autorités sénégalaises se sont engagées dans un processus de réforme du sous-secteur. Les mesures, jadis prises par les pouvoirs publics, n’ont en effet pas empêché au sous-secteur de traverser une crise profonde à partir des années 1980, avec toutes les conséquences économiques, sociales et financières. ??La société de transport d’autobus (SOTRAC) a traversé une situation financière déficitaire ayant conduit à sa liquidation en 1998 ; ??Les deux opérations de renouvellement du parc de cars rapides en 1976 et en 1981 n’ont pas donné les résultats escomptés ; ??Le Petit Train bleu créé en 1987 n’arrive pas à jouer pleinement son rôle d’épine dorsale des transports publics urbains de Dakar malgré les potentialités qu’il offre en matière de transport de masse. Les résultats de l’étude réalisée sur les coûts de dysfonctionnement en 1998, par le cabinet TRACTEBEL, ont été assez révélateurs de cette situation. Les pertes subies chaque année, pour la collectivité, sont estimées à plus de 108 milliards de francs CFA. La réforme initiée depuis 1992 dans le cadre du Programme de politiques de transport en Afrique subsaharienne, piloté par la Banque mondiale avec la participation des partenaires au développement, se veut globale, touchant à tous les aspects du sous-secteur : ??le cadre institutionnel et juridique ; ??le financement ; ??la restructuration des transports collectifs et, ??le développement des ressources humaines.
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C’est la mise en application de cette réforme dans sa composante institutionnelle qui s’est concrétisée par la création du Conseil exécutif des Transports urbains de Dakar (CETUD). Le CETUD, conçu pour être le cadre institutionnel approprié à la relance du sous-secteur a démarré ses activités depuis 1997. Si des résultats probants ont été atteints, il reste entendu que des difficultés restent encore à surmonter. Nous tenterons ici de tirer les premières leçons de cette expérience sénégalaise, la première en Afrique subsaharienne, Dakar servant de ville pilote, et de dégager les perspectives du CETUD.
II
RAPPEL DU PROCESSUS PREPARATOIRE ET DES RAISONS DE LA CREATION DU CETUD
Le cadre institutionnel, en matière de politique de transport urbain au Sénégal, a longtemps été marqué, pour le cas de la ville de Dakar par : ??un rôle central de l’Etat dans la prise de décision ; ??une dispersion des compétences chargées de l’administration des transports et, ??un manque de coordination entre les différents intervenants. Ce constat est le résultat d’un diagnostic effectué sur le sous-secteur, d’abord dans le cadre d’une réflexion menée sur le développement de la solution ferroviaire préconisée dans le plan de circulation et de transport de 1980. Ce diagnostic a été approfondi à l’occasion du séminaire organisé à Saly Portudal (Sénégal) en 1992, dans le cadre de la composante urbaine du programme, de politiques de transport en Afrique subsaharienne. Aucune entité ne se sentant pleinement investie de la question des transports urbains, les actions menées jusqu’ici n’ont pas donné les résultats escomptés. Cette situation se traduit par les nombreux dysfonctionnements dont les conséquences sont préjudiciables à l’économie nationale. Aussi, les pouvoirs publics ont-ils compris la nécessité de trouver une solution durable en mettant cette fois-ci, l’accent sur la question institutionnelle.
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Tout d’abord, par arrêté ministériel N° 5179/METM/DTT du 27 mai 1993, un comité a été créé pour développer la concertation entre les différents acteurs publics et privés du sous-secteur pour la définition de politiques et programmes d’actions en matière de transport urbain qui soient applicables. Ont été membres de ce comité, tous les intervenants publics et privés du sous-secteur : Etat, collectivités locales de l’agglomération de Dakar, opérateurs de transport et chauffeurs. La présidence fut assurée par le Directeur des Transports terrestres et la vice-présidence par le Directeur des services techniques de la Communauté urbaine de Dakar. Plusieurs rencontres ont été organisées par ce comité en vue d’approfondir la réflexion sur la connaissance du secteur dans un cadre de partenariat et d’esprit d’équipe. Les travaux de ce comité ont été approuvés par les autorités sénégalaises lors d’un séminaire décisionnel et ont servi de base à l’élaboration de la lettre de politique sectorielle des transports urbains du 26 septembre 1996. L’objectif de la nouvelle orientation politique ainsi définie, est d’assainir le sous-secteur. Une importance particulière a été accordée cette fois-ci au cadre institutionnel pour lequel l’Etat s’est engagé à créer une instance devant jouer le rôle d’autorité régulatrice des transports urbains dénommée Conseil exécutif des Transports urbains de Dakar. III
LE MONTAGE INSTITUTIONNEL DU CETUD a)
Le statut juridique
Le Conseil exécutif des Transports urbains de Dakar est un établissement public à caractère professionnel. Le choix de ce type statut a été opéré entre autres cas de figure parmi lesquels : ??un établissement public à caractère administratif ; ??une administration de mission rattachée au Président de la République et, ??une administration de mission sous la tutelle du Ministre chargé des transports terrestres.
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Le souci de doter la structure d’une autonomie relative et de faire participer tous les acteurs publics et privés à son fonctionnement, a été en faveur de l’établissement public à caractère professionnel. Le CETUD fut créé par la loi N° 97-01 du 10 mars 1997 et son décret d’application N° 97-356 du 8 avril 1997. Il est placé sous la tutelle technique du Ministre chargé des Transports terrestres et sous la tutelle financière du Ministre chargé des Finances. b)
La mission
La mission du CETUD est définie par la loi N° 97-01 du 10 mars 1997. Elle consiste à la mise en œuvre et au suivi de l’application de la politique sectorielle des transports publics urbains définie par l’Etat, pour la région de Dakar. Il s’agit essentiellement, d’organisme et de réguler l’offre de transport collectif urbain, de manière à améliorer durablement les conditions d’exploitation des opérateurs et, par conséquent, les déplacements des populations de l’agglomération dakaroise. c)
Les attributions
Les attributions du CETUD sont déterminées par le décret N°97-356 du 08 avril 1997. Elles se résument comme suit : ??détermination des lignes à desservir et de leurs modalités techniques d’exploitation ; ??passation des conventions avec les transporteurs agréés et contrôle de l’exécution des contrats ; ??proposition en matière de tarification des transports aux autorités compétentes ; ??identification des contraintes de service public et détermination des compensations financières éventuelles y afférentes ; ??études, actions de formations et d’information ou de promotion des transports urbains de la région de Dakar ; ??coordination entre les différents modes de transport, notamment arbitrage d’un partage des recettes en cas d’intégration tarifaire ;
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??proposition en matière d’amélioration des infrastructures, de la circulation et de la sécurité routière et, ??amélioration de l’état et de la qualité du parc automobile pour contribuer à la lutte contre la pollution sonore et atmosphérique par l’émission des gaz à effet de serre. Le CETUD est consulté sur les projets urbains ayant une incidence sur les transports publics et dont les caractéristiques ont été définies par l’arrêté conjoint N°09346 du 31 décembre1999 des Ministres chargés de l’Urbanisme et des Transports terrestres. Le CETUD est également consulté sur la détermination des quotas d’autorisation de transport public dans le périmètre urbain de Dakar. d)
Les organes du CETUD
Le CETUD comprend les deux organes que sont : l’Assemblée plénière, organe de délibération et de décision et, le Président, organe d’administration et d’exécution. La composition de l’Assemblée plénière répond au souci de développer un cadre de partenariat tripartite, Etat, collectivités locales, secteur privé. Chacune de ces parties est représentée de la façon suivante : ??L’Etat est représenté par 11 membres, les collectivités locales par 6 membres et le secteur privé par 9 membres. Soit un total de 26 membres, non compris le Président, nommé par décret, sur une liste de trois personnes choisies par l’Assemblée plénière. Les représentants de l’Etat sont désignés par les départements ministériels intervenant sur l’un ou l’autre des aspects du secteur, notamment, les Ministres chargés des transports, des forces armées, de la police, de l’urbanisme et des finances. ??L’Assemblée plénière délibère sur toutes les mesures concernant la gestion du CETUD, notamment la détermination de programmes pluriannuels d’actions d’investissement, le budget et le compte prévisionnel annuel, l’acquisition et l’aliénation du patrimoine, l’arrêt des comptes de fin d’exercice, le règlement intérieur et l’accord d’établissement.
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Les décisions de l’Assemblée plénière sont prises à la majorité simple des votants représentant un quorum égal à la moitié au moins de membres de droit et, en cas d’égalité, la voix du Président est prépondérante. Le mandat d’un membre de l’Assemblée plénière est de trois ans, renouvelable. Le Président est chargé de l’application des délibérations de l’Assemblée plénière et assure la gestion courante du CETUD. Il exerce son autorité sur le secrétariat permanent du CETUD dirigé par un Secrétaire exécutif. Sur les questions financières, le Président est assisté par un Agent Comptable particulier nommé par le Ministre chargé des Finances. e)
Les moyens humains
Le CETUD est conçu pour être une structure très légère. Outre le Secrétaire exécutif et l’Agent Comptable particulier, le personnel d’encadrement du secrétariat permanent du CETUD est réduit à trois experts : un ingénieur, un économiste et un juriste. Cela répond au souci de la souplesse et de la légèreté qu’il fallait sauvegarder. f)
Les moyens financiers
Pour lui assurer une certaine autonomie de son fonctionnement, il est prévu de doter le CETUD d’un fonds de développement des transports urbains. La loi 97-01 du 10 mars 1997 et son décret d’application précisent que le CETUD est doté d’un fonds de développement des transports urbains. Les mécanismes d’alimentation de ce fonds ne sont cependant pas précisés. Selon les orientations contenues dans la lettre de politique sectorielle, il est envisagé la création de ce fonds pour une meilleure répartition du financement des transports entre les différents intervenants. C’est dans le projet de réforme et de renforcement des capacités en matière de transport urbain, le premier projet réalisé dans le cadre de la réforme, qu’il est retenu de faire contribuer les trois intervenants que sont l’Etat,
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les collectivités locales et le secteur privé de façon paritaire à l’alimentation de ce fonds. Dans l’attente de la définition du cadre juridique approprié à l’alimentation de ce fonds, l’Etat a été jusque là, le seul à verser sa contribution annuelle d’un montant de 400 millions de F CFA. Outre le fonds de développement des transports urbains, le CETUD bénéficie, dans le cadre de ses activités, de fonds issus de projets pour lesquels il est l’agence d’exécution. C’est le cas du crédit N°024-SE de l’IDA pour le financement du projet de réforme et de renforcement des capacités en matière de transport urbain, dans la période 1997-2001. C’est le cas également de fonds reçus des partenaires au développement, notamment, la Coopération française, la Coopération belge et le Don japonais, en appui financier à la réalisation de divers programmes. Le projet de loi devant servir de base juridique à la contribution des différents acteurs, est élaboré et soumis, pour approbation, au Gouvernement.
IV
LES RESULTATS DES ACTIONS MENEES PAR LE CETUD
Le CETUD a réellement démarré ses activités au mois de septembre 1997 après la mise en place de ses organes et le recrutement de son personnel d’encadrement. L’essentiel des activités menées jusqu’ici sont celles contenues dans le projet de réforme et de renforcement des capacités essentiellement financé par la Banque mondiale et l’Etat du Sénégal et pour lequel le CETUD est l’agence d’exécution. Ce projet est mis en vigueur au moment du démarrage des activités du CETUD le 15 septembre 1997 et pour une période de trois ans, avec une prorogation de neuf mois. Le CETUD a été aussi le maître d’ouvrage des actions engagées dans le cadre de la coopération française, notamment les études pour une meilleure connaissance du secteur, de celles définies dans le cadre de la coopération belge portant sur la formation des cadres intervenant dans les secteur et de
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celles préparatoires du programme d’amélioration de la mobilité urbaine prévu en exécution dans la période 2001-2007. En marge des activités relatives à l’exécution de projets bénéficiant de l’appui financier des partenaires au développement, le CETUD a réalisé des actions sur fonds propre. Toutes ces actions s’inscrivent dans le cadre des orientations globales contenues dans la lettre de politique sectorielle du 25 septembre 1996. Leurs réalisations ont été menées dans la concertation et l’esprit de partenariat. Toutes les décisions ont été menées de façon consensuelle autant que possible, en impliquant tous les acteurs publics et privés du secteur. La conduite de toutes ces activités a permis au CETUD de se développer, d’enregistrer des résultats, mais aussi de rencontrer des difficultés qu’il est possible d’apprécier par rapport aux différentes composantes de la réforme. a)
Au plan institutionnel
L’objectif a été de remédier à la dispersion des compétences et de faire du CETUD le véritable cadre de coordination et de partenariat entre les diverses institutions publiques et privées. Depuis sa création, le CETUD a pu développer le cadre de partenariat et de coordination. Toutes les questions clés du secteur ont été examinées avec la participation de l’Etat, des collectivités locales de la région de Dakar et du secteur privé. Les décisions sont prises en tenant compte, dans la mesure du possible, des points de vue de tous les acteurs. Il a été également mis fin à la dispersion des compétences. Le CETUD s’est vite inséré dans l’architecture institutionnelle pour devenir la structure pleinement responsable des questions de transport urbain. Le CETUD a cependant été confronté à des difficultés. L’Assemblée plénière a fonctionné de façon souple ; les représentants nommément désignés ne sont toujours pas présents aux réunions et se font le plus souvent représenter. Cette situation constitue un point faible car si la
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concertation a pu se développer, elle ne l’a pas été par la participation des personnes titulaires. Le manque de motivation des personnes désignées a favorisé cette situation. Elle a aussi pour conséquence de ralentir les prises de décision, les mêmes personnes n’ayant pas un suivi régulier des dossiers. Du point de vue des attributions, le CETUD a rencontré des difficultés, surtout pour le rôle d’autorité concédante qu’il est appelé à jouer. Le décret précise que le CETUD doit passer les conventions avec les transporteurs. Le transport public ayant un caractère de mission de service public, les pouvoirs publics sont seules compétentes pour procéder à la mise en concession d’une telle activité, surtout si cela implique des engagements financiers. Du point de vue de ses organes, le CETUD est conçu de façon souple et légère. Le président de l’Assemblée plénière du CETUD étant à la fois le président exécutif. Ce montage, tout en étant très efficace pour le fonctionnement de la structure, n’est pas habituel pour les établissements publics à caractère professionnel. Le nouveau décret portant réorganisation du CETUD a apporté les correctifs à ce niveau. Quant aux ressources humaines, le CETUD a un personnel très réduit. Les différentes activités qu’il mène actuellement, exige un personnel complémentaire. L’audit réalisé dans le cadre de la préparation du projet d’amélioration de la mobilité urbaine révèle ce déficit en personnel. Du point de vue des missions, il est souvent fréquent pour les acteurs de faire la confusion entre les missions de transport confiées au CETUD et les missions de circulation. Les textes portant création du CETUD sont pour autant clairs sur la question. Le CETUD est cependant, parfois sollicité par les pouvoirs publics pour intervenir dans le domaine de la circulation. C’est ainsi que le CETUD s’est occupé à deux reprises de la réhabilitation du parc de feu de signalisation dans toute l’agglomération e Dakar. b)
Au plan financier
L’objectif visé est d’assainir le sous-secteur pour le rendre plus attrayant par une meilleure répartition du financement entre les différents bénéficiaires directs et indirects, par la création d’un fonds de développement des transports urbains et par la mise en place d’un mécanisme de financement pour faciliter le renouvellement des véhicules destinés au transport public urbain de Dakar.
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Le CETUD, dans ses activités, a pu approfondir la réflexion sur l’idée de la création du fonds de développement des transports urbains avec la participation des acteurs publics et privés. Le projet de loi est élaboré et soumis à l’approbation du Gouvernement. En ce qui concerne le financement du matériel roulant, un schéma clair d’un mécanisme de financement est défini pour le renouvellement du parc de véhicules. Il s’agit d’un mécanisme de leasing dont les fonds sont rétrocédés à une association dite de financement dont les membres sont pour l’essentiel des Groupements d’intérêt économique constitués par les transporteurs de cars rapides. La gestion de ces fonds est confiée à une banque locale sur la base d’un contrat de gestion passé avec l’association de financement. Si des avancées importantes ont pu être enregistrées, il convient de signaler que les difficultés persistent. Les lenteurs sont observées dans la mise en place du fonds dont le chronogramme initial prévoyait la contribution de toutes les parties en juin 2000. Les solutions proposées seront aussi difficiles d’application. Pour le cas des opérateurs, pour qui la participation au fonds est basée sur le chiffre d’affaires, alors que le système actuel n’autorise aucune maîtrise des recettes. Pour les collectivités locales, l’idée d’une taxe additionnelle évoquée pour faciliter leur contribution au fonds de développement des transports urbains pose problème car la fiscalité au Sénégal est considérée comme l’une des plus fortes de la sous-région. Il conviendra donc de prendre des mesures d’accompagnement pour avoir une maîtrise des recettes et pour faciliter la participation des collectivités locales. Il y a lieu de noter que le contexte de la rareté des ressources n’est pas très favorable pour les collectivités locales et le secteur privé. Concernant le mécanisme de leasing, les difficultés majeurs résident dans la volonté des transporteurs à s’organiser en Groupements d’Intérêt économique et en une association de financement. Elles résident également dans l’apport personnel estimé à 25 % du coût d’acquisition des véhicules. Ce montant est jugé très élevé par les transporteurs, au vu du coût d’acquisition de véhicules neufs estimé à plus de 22 millions de F CFA.
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Au plan de la restructuration des transports collectifs
L’objectif est d’améliorer les conditions d’organisation et d’exploitation des différents modes de transport collectif par la privatisation de l’exploitation des réseaux d’autobus, par la professionnalisation des cars rapides et le développement du PTB comme épine dorsale des transports collectifs. Les actions qui ont été engagées pour la privatisation de l’exploitation du réseau d’autobus après la liquidation de la Société de Transport du Cap Vert (SOTRAC) se sont déroulées difficilement. L’appel d’offres a été infructueux, n’enregistrant qu’une seule offre. Les négociations menées n’ont pas été concluantes. A l’étape actuelle, cette privatisation se met progressivement en place, avec la création d’une nouvelle société d’autobus pour laquelle l’Etat détient les 20 % du capital ; les 80 % étant réservés aux capitaux privés. La recherche d’un partenariat stratégique n’a également pas donné des résultats positifs. La solution de mise en gestion déléguée, initiée, a été abandonnée par la suite. La professionnalisation du secteur des cars rapides est en phase préparatoire avec la constitution des GIE, la création de l’association de financement, la formation des chauffeurs professionnels et la définition d’un nouveau réseau de transport. La formation des transporteurs devra intervenir par la suite. Concernant le Petit Train bleu, il est envisagé de mettre en concession son exploitation. Ces actions sont au stade des études de faisabilité. La dissociation de l’exploitation de l’investissement a fini par être également abandonné par l’Etat, ce qui devra nécessiter une actualisation de la lettre de politique sectorielle.
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Au plan du développement des ressources humaines
L’objectif visé est de développer les ressources humaines, notamment, par la formation. Du côté des acteurs privés, la première action de formation a été destinée aux chauffeurs professionnels ; les modules retenus étant la conduite économique, le développement d’une conscience du risque accidentel, les rapports avec les usagers et les notions d’entretien mécanique du véhicule. Du côté du grand public, une campagne de sensibilisation en matière de sécurité routière a été organisée sur une période de trois ans. A l’endroit des scolaires, il a été élaboré un manuel d’éducation à la prévention routière destiné aux élèves du primaire. Ce manuel est en phase de test et devra, le cas échéant, intéresser les collèges et lycées. Du côté des opérateurs, il est envisagé de mener une action de formation dont les huit modules ciblés sont : -
la nouvelle politique des transports urbains ; l’organisation et le fonctionnement d’une entreprise ; la gestion de la maintenance ; la gestion de l’exploitation ; la gestion comptable ; la gestion des ressources humaines ; l’hygiène et la sécurité et, le contrat de concession.
Concernant le personnel cadre de l’administration, du CETUD et des collectivités locales, des séminaires de formation ont été organisés sur les thèmes de la planification et de l’exploitation des transports publics urbains. Les difficultés relatives à cette composante de ressources humaines ont été essentiellement notées du côté des chauffeurs qui, au départ, n’ont pas senti la nécessité de suivre une formation. Cette difficulté a été levée aussitôt et les chauffeurs qui n’ont pas subi la formation en demandent.
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V
LES PERSPECTIVES ET LES GRANDS DEFIS
De ce qui précède, il apparaît que le paysage institutionnel des transports publics urbains de Dakar s’est renforcé par la création du CETUD qui joue désormais le rôle de coordinateur et de régulateur de diverses activités du secteur, apportant ainsi un remède à la dispersion des compétences jadis constatée. Le CETUD, agissant au nom de l’Etat, des collectivités locales de la région de Dakar et du secteur privé, est devenu le « laboratoire » des transports urbains dans une démarche de concertation et de partenariat. C’est là une innovation appréciée de tous les acteurs et qui va se renforcer avec la mise en place prochaine du fonds de développement qui verra la participation à son alimentation, de toutes les parties. De nombreuses actions ont connu un démarrage et devraient se poursuivre. C’est le cas, par exemple, de l’opération de privatisation de l’exploitation du réseau d’autobus et de la professionnalisation du secteur des cars rapides. C’est le cas également du mécanisme de leasing pour le financement durable du parc de véhicules destinés au transport public. D’autres actions n’ont pas encore démarré. C’est le cas des nouvelles méthodes d’exploitation dans une optique de complémentarité intermodale. C’est le cas également de la mise en concession de l’exploitation du PTB appelé à devenir l’épine dorsale des transports publics urbains de Dakar. Toutefois, les problèmes de transports urbains se posent d’avantage et de façon très aiguë, malgré la mise en place du cadre institutionnel et les réflexions menées, parfois, à un niveau très avancé. Le parc de véhicules demeure très vétuste avec toutes les conséquences d’insécurité et de pollution urbaine ; les infrastructures sont d’un niveau de dégradation très avancée, les méthodes d’exploitation favorisent l’anarchie, les conflits de circulation sont de plus en plus nombreux et contribuent fortement à la réduction de la vitesse commerciale des transports publics urbains.
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C’est pourquoi, le Gouvernement a sollicité et obtenu auprès des partenaires au développement, principalement la Banque mondiale, l’Agence française de Développement et le Fonds nordique, le financement d’un vaste programme de mobilité urbaine pour la période 2000-2007 dont les principales composantes portent sur les investissements en matière d’infrastructures et d’équipements de transport, les actions de sécurité routière, la fluidité du trafic, la mobilité piétonne, le renouvellement du parc, l’amélioration de la qualité de l’air, l’appui institutionnel et le développement des ressources humaines. L’objectif visé par ce programme est de renforcer les acquis du premier projet et d’améliorer de façon durable les conditions de déplacement des populations de l’agglomération de Dakar. Le CETUD est retenu pour être l’agence d’exécution de ce programme et devra voir son personnel renforcé pour lever les grands défis que sont : ??La mise en place du fonds de développement des transports urbains. ??Le développement du mécanisme de leasing pour le financement du renouvellement du parc. ??La professionnalisation du secteur des cars rapides. ??La coordination intermodale dans une optique de complémentarité, réservant au PTB le rôle d’épine dorsale des transports publics urbains de Dakar. ??L’amélioration de la vitesse commerciale des transports collectifs. ??L’amélioration des déplacements des piétons. ??La sécurité routière. ??Le développement des ressources humaines. C’est par la réussite des actions ainsi engagées que le CETUD pourra jouer son véritable rôle d’autorité régulatrice des transports urbains.
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VI
CONCLUSION
La création du CETUD répond parfaitement à la préoccupation d’assainir le sous-secteur, de façon à le rendre attrayant au secteur privé. Cette nouvelle démarche qui se fonde sur la concertation et l’esprit de partenariat a commencé à donner ses preuves. Les acteurs, surtout le secteur privé, ont apprécié leur implication dans la définition et la mise en application de programme d’actions. Des défis restent cependant à lever, pour le développement d’un système qui soit efficient et durable.
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