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N° 201 - Mars / Avril 2018 - 172e année

et du Domaine Public

Anciennement Les Annales de la Voirie

Actualité flash Véhicule autonome : un décret ouvre la voie à l’expérimentation à grande échelle Actualité jurisprudence Appréciation par le juge de la régularisation de constructions implantées sur des parcelles privées

Cours & tribunaux Possibilité pour le juge de moduler le montant d’une amende réprimant une contravention de grande voirie CE, 25 octobre 2017, M. B. Conclusions de Romain Victor, Rapporteur public Decryptage Stationnement sur voirie : des révolutions en cascade Eric Landot, Avocat, Cabinet Landot & associés

Synthèse

Pixabay

Chroniques & opinions L’occupation du domaine public par des entreprises en liquidation judiciaire Julien Belda, Responsable des affaires juridiques (Port de commerce - SEMIDEP Ciotat) et Robert Rézenthel, Avocat

L’insuffisance substantielle de l’étude d’impact : une bouffée d’oxygène pour les automobilistes des voies sur berge page 36 Commentaire de Yann Borrel et David Deharbe, Green Law Avocats sous TA Paris, 21 février 2018

DOMAINE PUBLIC ET PRIVE DES COLLECTIVITES PUBLIQUES (JANVIER 2017 – JANVIER 2018) Samuel Deliancourt, Rapporteur public

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Index CIRCULATION L’insuffisance substantielle de l’étude d’impact : une bouffée d’oxygène pour les automobilistes des voies sur berge ..................................................................................................p. 36 Commentaire de Yann Borrel et David Deharbe sous TA Paris, 21 février 2018, n° 1619463, 1620386, 1620420, 1620619, 1622047/4-2

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CONTENTIEUX Possibilité pour le juge de moduler le montant d’une amende réprimant une contravention de grande voirie ...........................................................................................................p. 40 Conclusions de Romain Victor sous CE, 25 octobre 2017, M. B., n° 392578

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DOMAINE PUBLIC L’occupation du domaine public par des entreprises en liquidation judiciaire.................................... p. 30 Chronique de Julien Belda et Robert Rézenthel

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Domaine public et privé des collectivités publiques (Janvier 2017 – janvier 2018) ....................................p. 49 Synthèse de Samuel Deliancourt

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OUVRAGES PUBLICS Appréciation par le juge de la régularisation de constructions implantées sur des parcelles privées .......................................................................................................................................p. 28 CAA Nantes, 4 décembre 2017, n° 16NT00327

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Rejet d’une contestation de dispositions relatives à la réalisation d’ouvrages sur une autoroute .....................p. 28 CE, 9 février 2018, Communauté d’agglomération Val d’Europe agglomération, n° 404982

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STATIONNEMENT Stationnement sur voirie : des révolutions en cascade ..........................................................................................................................p. 46 Décryptage d’Éric Landot

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TRAVAUX Les contrats de partenariat doivent être justifiés par la complexité des projets ....................................................................p. 28 CAA Nantes, 16 mars 2018, n° 16NT04075

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Sommaire

et du Domaine Public Anciennement Les Annales de la Voirie

n° 201

Actualité p. 26 Flash (Textes en préparation et parus, faits marquants, réglementation professionnelle…) p. 27 Parus au JO du 21 janvier au 6 avril 2018 p. 28 Jurisprudence (Sommaire des décisions sélectionnées…) p. 29 Médiathèque Ouvrages, rapports officiels…

38, rue Croix-des-Petits-Champs CS 30 016 - 75001 Paris Tél. : 01 53 45 89 14 - Fax : 01 53 45 91 85 E-mail : [email protected]

COMITÉ DE RÉDACTION : n Patrick Le Louarn Professeur à l’Université de Rennes 2 n

n

Chroniques & opinions p. 30

Domaine public L’occupation du domaine public par des entreprises en liquidation judiciaire Julien Belda, Responsable des affaires juridiques, Port de commerce - SEMIDEP Ciotat et Robert Rézenthel, Docteur en droit, Avocat au Barreau de Montpellier

Cours & tribunaux p. 36

p. 40

Circulation L’insuffisance substantielle de l’étude d’impact : une bouffée d’oxygène pour les automobilistes des voies sur berge TA Paris, 21 février 2018, n° 1619463, 1620386, 1620420, 1620619, 1622047/4-2 Yann Borrel, Avocat of Counsel et David Deharbe, Avocat Associé, Green Law Avocats Contentieux Possibilité pour le juge de moduler le montant d’une amende réprimant une contravention de grande voirie CE, 25 octobre 2017, M. B., n° 392578 Conclusions de Romain Victor, Rapporteur public

Textes et documents p. 46

Decryptage Stationnement sur voirie : des révolutions en cascade Eric Landot, Avocat, Cabinet Landot & associés

Synthèse p. 49

Domaine public Domaine public et privé des collectivités publiques Janvier 2017 – janvier 2018 Samuel Deliancourt, Rapporteur public à la cour administrative d’appel de Lyon

Thierry Sportouche

Ministère de l’Écologie, du Développement ­durable et de l’Énergie - Sous-direction de la gestion du réseau autoroutier concédé

Robert Rézenthel

Docteur en droit Avocat au Barreau de Montpellier n

Philippe Zavoli

Maître de conférences, Université de Pau et des Pays de l’Adour n

Jean-Philippe BOREL

Docteur en droit, Avocat au Barreau d’Avignon

Directeur de la publication : Charles-Henry DUBAIL Directrice déléguée : Amélie BLOCMAN Responsable éditoriale : Julie Bègue / Sarah CALLET Avec la participation de : Philie Marcangelo-Leos

ABONNEMENT ET VENTE Tél. : 03 27 56 38 57 Fax : 03 27 61 22 52 Mail : [email protected] Abonnement annuel : 6 magazines + E-newsletter + Accès premium France métropolitaine : 155 € TTC Le no : 25 € TTC Numéro Cppap : 0921 T 86332 Issn : 2110-0764 Droit de la voirie et du domaine public est une publication Capital 140 948 € RCS Paris B 342 731 247 Principal actionnaire : Charles-Henry Dubail Membre de

Impression DIGITAPRINT Imprimerie de l’Avesnois 59440 Avesnes-sur-Helpe Papier certifié PEFC - Origine : Portugal Taux fibre recyclé : 0 % - Ptot : 0.02 K/tonne

NOS LECTEURS PUBLIENT Vous pouvez soumettre au comité de rédaction, pour publication dans Droit de la voirie et du domaine public, vos projets de tribune, chronique ou commentaire de jurisprudence en les adressant à : [email protected]. En soumettant votre texte, vous vous engagez à ne pas le proposer à un autre éditeur, le temps de son examen par le comité de rédaction, celui-ci ne pouvant excéder un mois.

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Actualité flash ADMINISTRATION ET GESTION Un décret modifie le formalisme des décisions de rétrocession des Safer

Pour exercer leurs missions de service public, les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (Safer) disposent d’une puissante prérogative de puissance publique : le droit de préemption (art. L. 143-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime-CRPM), instrument majeur de leur pouvoir d’intervention sur le marché foncier rural. But : revendre à un autre acquéreur dont le projet répond mieux aux enjeux d’aménagement locaux. Que ce soit dans le cadre d’acquisitions amiables ou à l’occasion de l’exercice du droit de préemption, la Safer doit effectuer une rétrocession aux agriculteurs ou exploitants forestiers. Il lui appartient de « motiver et publier la décision de rétrocession », qui doit faire l’objet d’un affichage, pendant quinze jours, à la mairie de la commune de situation des biens. Un décret publié au Journal officiel le 9 février 2018 fixe désormais à « un mois », à compter de l’affichage de l’avis d’attribution du bien, le délai au terme duquel la Safer doit notifier aux candidats évincés les motifs de son choix. Pour rappel, l’accomplissement de cette formalité de publicité donne lieu à l’émission par le maire d’un « certificat d’affichage » à l’adresse de la Safer. Le CRPM (R. 142-3) impose par ailleurs aux Safer de nouvelles obligations en matière de publicité liée aux opérations foncières, notamment sur les sites internet de préfecture.  Décret n° 2018-77 du 7 février 2018 relatif aux sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural

TRANSPORTS Véhicule autonome : un décret ouvre la voie à l’expérimentation à grande échelle

Un décret publié ce 30 mars fixe les conditions de délivrance de l’autorisation de circulation à des fins expérimentales de véhicules à délégation de conduite (VDPTC). Annoncé par l’ordonnance du 3 août 2016, qui a fixé un cadre pour les tests de véhicules autonomes en France, ce texte s’est finalement fait attendre. Plus de 40 expérimentations ou démonstrations autorisées sur route ouverte pour tous types d’usages (autoroutier, urbain et périurbain) sont d’ores et déjà en cours sur le territoire. Un premier plan industriel « Véhicule Autonome », lancé en juillet 2014, a servi d’appui à cette première vague de tests. Mais le gouvernement souhaite à présent lancer des expérimentations « à grande échelle », à la fois pour les véhicules particuliers et pour les transports en commun. « Les progrès sont rapides sur le plan technologique et la mise sur le marché de véhicules totalement nouveaux est envisageable dès 2020 », s’est félicité le Premier ministre, Edouard Philippe, lors de la présentation de sa stratégie pour l’industrie française, en novembre dernier. « Mais cela requiert une transformation profonde du cadre réglementaire, un aménagement des villes et des territoires, une offre industrielle performante, une adaptation des compétences qu’il convient aujourd’hui d’accélérer », reconnaît-il. C’est notamment pour identifier et lever les verrous, en particulier techniques et réglementaires, qu’Anne-Marie Idrac a été nommée haute responsable au véhicule autonome. Une feuille de route industrielle devrait être présentée en mai 2018. Pour l’heure, les véhicules concernés par l’autorisation peuvent circuler sur des « sections de voirie » ouvertes à la circulation publique,

« sous couvert d’un titre provisoire de circulation spécifique qui s’ajoute au nombre de ceux actuellement prévus par l’article R. 322-3 du code de la route », précise la notice du décret. Pour les véhicules affectés au service de transport public de personnes, le décret procède par ailleurs à l’adaptation de l’article R. 3113-10 du code des transports. Il s’agit de simplifier l’inscription aux registres des transporteurs des entreprises souhaitant faire l’expérimentation d’un service de transport composé uniquement de VDPTC. L’autorisation de circulation à des fins expérimentales est délivrée, après consultation préalable des autorités locales gestionnaires de ces voies et responsables de la police de circulation. S’agissant des services de transport public, l’avis de l’autorité organisatrice des transports (AOT) est également requis. Décret n° 2018-211 du 28 mars 2018 relatif à l’expérimentation de véhicules à délégation de conduite sur les voies publiques, JO du 30 mars 2018

VOIES PUBLIQUES Un guide facilitant la création de voiries forestières

L’association France Nature Environnement (FNE) a publié conjointement avec la Fédération nationale des communes forestières, un guide relatif à la création et à l’entretien de voiries dans les forêts communales destiné aux élus locaux. La Fédération nationale des communes forestières indique que ce guide, en libre accès sur internet, a pour objectif « d’accompagner les élus locaux ayant la responsabilité de la gestion de forêts communales, dans la conception globale de leur projet, en se basant sur des exemples de réalisations ». Le président de la Fédération, Dominique Jarlier, précise que le guide aborde le sujet sous un nouvel angle : « anticiper la création d’une voirie forestière et surtout l’imaginer dans un écosystème et non pas comme un équipement plaqué sur un territoire ». Le guide précise dans une première partie les notions clés et les intérêts que représentent ces voiries forestières, en indiquant que c’est avant tout un « outil de valorisation du territoire ». Le guide fait également un rappel de certains éléments juridiques, comme la responsabilité des élus (concernant les attributions du maire et de ses adjoints), la nécessité de prendre en compte les aspects environnementaux et paysagers réglementaires (loi sur l’eau, réglementation Natura 2000…). Puis, dans un aspect pratique, « il revient ensuite sur les grandes étapes de la création d’une voirie forestière avec l’intégration des enjeux environnementaux et paysagers et l’implication des associations de protection de la nature au sein des projets », comme le précise FNE dans son communiqué, en faisant un bilan des bonnes pratiques. Enfin le guide relate les succès réels dans diverses communes en interrogeant les acteurs concernés et en mettant en évidence les besoins de concertation entre ces différents acteurs, comme le précise la conclusion de ce guide : « Une desserte bien pensée prend en compte les aspects réglementaires, environnementaux et de concertation. Elle est l’un des garants de la gestion durable des forêts et permet de préserver les écosystèmes lors des coupes et travaux et de l’accueil du public. Un des meilleurs moyens pour garantir la réussite d’un projet de desserte ou sa gestion est de dialoguer en amont des décisions avec les différentes parties prenantes afin de s’adapter au mieux au contexte local ». Guide « Création et entretien de voiries forestières : penser environnement ! » disponible sur file:///C:/Users/REDAC_9.L/ Downloads/2017_Guide-voirie_A5%20(2).pdf

26 DROIT DE LA VOIRIE ET DU DOMAINE PUBLIC n° 201 - Mars / Avril 2018

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Paru au JO ce mois-ci (du 21 janvier au 6 avril 2018) Matière

Texte ayant fait l’objet d’une présentation dans les pages flash

Intitulé Décret n° 2018-77 du 7 février 2018 relatif aux sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural

ADMINISTRATION ET GESTION

Décret n° 2018-142 du 27 février 2018 portant diverses dispositions relatives aux volets fonciers des programmes locaux de l’habitat et aux comités régionaux et conseils départementaux de l’habitat et de l’hébergement Arrêté du 22 février 2018 modifiant l’arrêté du 16 mars 2017 constatant le classement de communes en zone de revitalisation rurale

DOMAINE PUBLIC

INFRASTRUCTURES ROUTIERES

Arrêté du 1er mars 2018 portant habilitation d’un bureau de vérification pour l’application du règlement de sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les chapiteaux, tentes et structures recevant du public

JO, 9 février JO, 1er mars JO, 31 mars JO, 8 mars

Décret n° 2018-36 du 22 janvier 2018 prorogeant les effets du Décret du 23 janvier 2008 déclarant d’utilité publique et urgents les travaux de l’autoroute A JO, 23 janvier 355, grand contournement ouest de Strasbourg, entre le nœud autoroutier A 4-A 35 et le nœud autoroutier A 352-A 35 dans le département du Bas-Rhin Arrêté du 25 janvier 2018 modifiant l’arrêté du 5 juillet 2017 définissant les réseaux routiers à portée nationale de transports exceptionnels

SIGNALISATION

Arrêté du 20 février 2018 modifiant l’arrêté du 12 octobre 2017 relatif à l’expérimentation de l’utilisation des flèches lumineuses d’urgence (FLU) pour la pose des biseaux sur les chantiers routiers fixes, sur autoroutes

STATIONNEMENT

Arrêté du 19 janvier 2018 portant création d’un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « système d’information de la commission du contentieux du stationnement payant » (SI CCSP)

TRANSPORTS

Références

JO, 6 février JO, 23 mars

JO, 24 janvier

Décret n° 2018-211 du 28 mars 2018 relatif à l’expérimentation de véhicules à délégation de conduite sur les voies publiques

JO, 30 mars

Arrêté du 27 mars 2018 fixant les ratios et montants de compensation attribués à chaque autorité organisatrice de mobilité pour l’année 2017

JO, 6 avril

L'ACTUALITÉ ET LES INFORMATIONS JURIDIQUES POUR LES ÉLUS ET CADRES TERRITORIAUX

En collaboration avec

www.journal-des-communes.fr

L’espace collaboratif des communes et intercommunalités

DROIT DE LA VOIRIE ET DU DOMAINE PUBLIC n° 201 - Mars / Avril 2018 27

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Actualité jurisprudence OUVRAGES PUBLICS ■■ Appréciation par le juge de la régularisation de constructions implantées sur des parcelles privées CAA Nantes, 4 décembre 2017, n° 16NT00327

Une commune a fait construire, sur des parcelles appartenant aux consorts D., des bâtiments constituant une base sport nature ainsi que des aménagements extérieurs empiétant entièrement et partiellement sur les terrains en question. Les propriétaires ont demandé au tribunal administratif de constater l’irrégularité de l’emprise de ces constructions et d’en ordonner la démolition ainsi qu’une remise en état des terrains. Le tribunal administratif a rejeté la demande des propriétaires qui font alors appel de cette décision. La cour rappelle ici, que si juge administratif est bien en charge de déterminer si un ouvrage public doit être démoli, « en fonction de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle il statue », il doit au préalable vérifier si une régularisation de la situation est possible « eu égard notamment à la nature de l’irrégularité ». Si aucune régularisation n’est envisageable, le juge doit alors analyser d’une part, l’impact des constructions sur les intérêts publics et privés concernés, c’est-à-dire les désagréments causés, et d’autre part, il doit prendre en considération les conséquences de la démolition ou du déplacement sur l’intérêt général. Après avoir mis les différents éléments en balance, le juge doit alors déterminer si la démolition ou le déplacement des ouvrages ne porte pas atteinte de façon excessive à l’intérêt général. En l’espèce, le conseil municipal avait fait part de sa volonté d’engager une procédure d’expropriation relative aux parcelles concernées et avait autorisé le maire à constituer un dossier d’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique et un dossier d’enquête parcellaire. Que par la suite, le préfet a pris un arrêté prescrivant l’ouverture d’une enquête publique unique, puis un commissaire-enquêteur a été désigné pour organiser l’enquête correspondante. Si la cour a constaté l’irrégularité de l’emprise en cause, elle considère cependant que l’ensemble de ces actes «  matérialisent l’engagement d’une procédure susceptible de conduire à l’acquisition par la commune (…) au besoin par voie d’expropriation », des parcelles où sont implantés les bâtiments, ainsi la régularisation de la situation est possible.

■■ Rejet d’une contestation de dispositions relatives à la réalisation d’ouvrages sur une autoroute CE, 9 février 2018, Communauté d’agglomération Val d’Europe agglomération, n° 404982

L’Etat a passé une convention avec la Société des Autoroutes de Nord et de l’Est de la France (SANEF) portant sur la concession de la construction, de l’entretien et de l’exploitation d’autoroutes. La communauté d’agglomération Val d’Europe agglomération a demandé au Premier ministre d’abroger certaines annexes du cahier des charges de la convention invoquant l’absence de mention dans celles-ci de la réalisation d’un barreau de liaison entre une autoroute et une route nationale déclarée d’utilité publique. Le Premier ministre n’a pas donné de suite favorable à cette demande. L’enjeu ici se situe au niveau du recours réalisé par la collecti-

vité. Le Conseil d’Etat rappelle qu’un tiers à un contrat, s’il souhaite contester la validité d’un contrat administratif peut, par la voie du recours pour excès de pouvoir, demander l’annulation des clauses réglementaires contenues dans le contrat qui portent atteinte à ses intérêts. De plus, « il appartient à toute personne y ayant intérêt de contester par la voie de l’excès de pouvoir une décision autorisant l’exécution de travaux autoroutiers ». Si les clauses d’un contrat relatives à l’organisation ou au fonctionnement d’un service public revêtent bien un caractère réglementaire, les stipulations relatives au régime financier de la concession ou à la réalisation des ouvrages en revanche ne revêtent qu’un caractère contractuel. Dans cette affaire, les stipulations contestées portent sur la reconfiguration de l’échangeur autoroutier de Bailly-Romainvilliers et déterminent les conditions de réalisation d’un aménagement complémentaire à cet échangeur, « et sont ainsi relatives à la réalisation d’ouvrages, ne présentant pas un caractère réglementaire ». D’autre part la décision du ministre autorisant la SANEF à exécuter les travaux n’est pas une décision réglementaire, ni une décision administrative individuelle et ne peut donc être contestée que par la voie contentieuse, soit dans un délai de deux mois, qui en l’espèce avait depuis longtemps été dépassé.

TRAVAUX ■■ Les contrats de partenariat doivent être justifiés par la complexité des projets CAA Nantes, 16 mars 2018, n° 16NT04075

Une commune a approuvé, par une délibération, une proposition de lancement d’un appel à la concurrence pour la signature d’un marché de partenariat en vue d’aménager et rénover la voirie et l’éclairage publique. Le préfet a contesté cette délibération devant le tribunal administratif qui lui a donné raison, la commune se pourvoit devant la cour administrative d’appel. Les articles L. 1414-1 et 1414-2 du code général des collectivités territoriales prévoient les conditions de recours aux contrats de partenariat. En effet, ces contrats constituent « une dérogation au droit commun de la commande publique, réservée aux seules situations répondant aux motifs d’intérêt général qui y sont définis », aussi les personnes publiques ne peuvent y avoir recours que si l’urgence et la complexité du projet justifient l’incapacité de la personne publique à faire appel à des formules contractuelles classiques. En l’espèce, la commune mentionne par un ensemble d’actions de conception, gestion et exécution de travaux de voirie et réseaux divers (VRD) dont le caractère complexe ne ressort pas du rapport d’évaluation. De même, la commune ne démontre pas en quoi elle n’aurait pas pu définir les besoins en matière d’éclairage public. Enfin la vétusté de la signalisation ne suffit pas à démontrer la complexité de leur rénovation. La cour considère alors que « la seule invocation, par la commune requérante, de la complexité qui résulterait de la multiplicité des travaux et prestations envisagés et de leurs difficultés techniques ne saurait suffire à justifier le recours au contrat de partenariat, en l’absence de circonstances particulières de nature à établir qu’il lui était impossible de définir, seule et à l’avance, les moyens propres à satisfaire ses besoins ». La commune n’est donc pas fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif a annulé sa délibération.

28 DROIT DE LA VOIRIE ET DU DOMAINE PUBLIC n° 201 - Mars / Avril 2018

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Actualité médiathèque OUVRAGES ■■ Droit de l’urbanisme et de l’aménagement

Olivier Chambord

Le droit de l’urbanisme peut se définir comme la réglementation de l’occupation et de l’usage des sols sous la réserve du respect des prérogatives imposées dans l’intérêt de la communauté. Son objet, tant dans sa dimension réglementaire qu’opérationnelle, n’est plus seulement d’assurer la maîtrise du développement urbain, mais également de contribuer à la fabrique de la ville et du « vivre ensemble ». D’un droit des sols, il est devenu un droit de la ville, et plus encore un droit à la ville. Il concerne tant les acteurs publics qui portent la responsabilité de la définition du projet urbain en concertation avec les habitants et les associations et l’ensemble des acteurs de la ville, que les acteurs privés (propriétaires, promoteurs, aménageurs) qui contribuent à la mise en oeuvre du projet urbain à travers les opérations d’aménagement et de construction auxquelles ils sont associés. La densification, la promotion de la diversité des fonctions urbaines et de la mixité sociale de l’habitat, le soutien au développement des activités économiques, la conservation et la restauration du patrimoine naturel et culturel, la préservation des espaces dédiés aux activités agricoles et forestières, la protection de la biodiversité ainsi que la promotion de la qualité architecturale sont, parmi d’autres, autant de défis que doivent désormais relever les collectivités territoriales dans la fabrique de la ville. Cette redéfinition de l’objet et de la finalité du droit de l’urbanisme imprègne depuis une vingtaine d’années l’évolution des textes, tant pour assurer le renouvellement urbain et satisfaire les besoins en logements, que pour concilier aménagement et développement durables. Actualisant et complétant un travail de recherche universitaire, cet ouvrage détaille, clairement et le plus simple-

ment possible, les opportunités offertes aux collectivités territoriales de mettre la règle de droit au service du projet urbain, en favorisant l’accueil des projets d’urbanisme et d’aménagement d’initiative privée qui en sont la déclinaison et en assurant la sécurité juridique, l’équilibre économique et la gestion des risques des opérations d’aménagement d’initiative publique. Editions Berger-Levraul , Collection Les Indispensables, 2018, 640 pages, 55 euros

■■ Centre et périphérie Sous la direction de Chrystelle Gazeau et Philippe Delaigue

De l’organisation de l’Empire romain, jusqu’aux réalités et problématiques actuelles, telle l’intercommunalité, les deux notions de centre et périphérie paraissent indissociables. Les interactions entre un centre et ses périphéries jouent un rôle considérable dans la construction d’un système politique et administratif. La métaphore géométrique est ainsi fréquemment utilisée pour décrire les liens multiples entre un centre fort et les secteurs périphériques qui sont sous son effective domination, ceux qu’il cherche à dominer voire à intégrer. Par la-même, c’est l’histoire des rapports de force, des résistances et libertés locales, mais aussi des compromis et complémentarités qui s’invite dans la présente étude. A travers une présentation spatiale, chronologique et thématique large, l’objet de cet ouvrage est ainsi d’observer et de penser le point de rencontre. Pour cela, il s’avère nécessaire de saisir le concept de centralité, entendu tant du point de vue symbolique que pratique, dans ses multiples approches, politiques, culturelles, religieuses,

économiques et celui de périphérie dont la définition est des plus fluctuante et la théorisation délicate. La dialectique centre et périphérie offre aux juristes le moyen de bâtir un paradigme, un instrument qui leur permet d’analyser un système concret et dynamique complexe dans des termes simples : division, opposition, domination, ordre, désordre... Cet outil a également ses limites qu’il convient d’identifier. Editions Mare & Martin, Collection Histoire du droit & des institutions, 2017, 308 pages, 26 euros

GUIDE ■■ Les maires et la sécurité

routière : 8 leviers pour agir Quels sont les principaux leviers d’action pour lutter contre l’insécurité routière au niveau local ? Comment fédérer les acteurs autour d’une politique locale de sécurité routière ? Concrètement, comment est-il possible de mettre en œuvre des actions locales de sécurité routière lorsque les ressources humaines et financières à disposition d’une collectivité territoriale sont limitées ? Le présent ouvrage s’adresse aux maires et aux présidents d’intercommunalité qui sont régulièrement confrontés à ces questions et qui souhaitent s’organiser localement pour participer à la lutte contre l’insécurité routière. Ainsi, ce guide propose et détaille 8 leviers essentiels à disposition des élus pour mettre en œuvre des actions de sécurité routière locales concrètes et efficaces. Il répond également aux principales interrogations sur la sécurité routière en milieu urbain et fournit les repères et contacts indispensables à la réussite de ces actions.

Editions Cerema, 2017, 84 pages, 20 euros

DANS LES AUTRES REVUES ■■Maxime Boul, « L’arbre, une nouvelle branche de bien public ? », AJDA n° 40, 27 novembre 2017, page 2324 ■■Jean-Philippe Strebler, « Publicité : l’appartenance à une unité urbaine ne devrait qu’être présumée », AJDA n° 42, 11 décembre 2017, page 2390

DROIT DE LA VOIRIE ET DU DOMAINE PUBLIC n° 201 - Mars / Avril 2018 29

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Chroniques & opinions

L’occupation du domaine public par des entreprises en liquidation judiciaire L’occupation du domaine public par des entreprises en liquidation judiciaire fait naître plusieurs questions d’ordre juridique. En effet, comment concilier les différents intérêts en jeu : l’intérêt général, sous-entendu par la protection du domaine public et le droit de propriété suggéré par la défense des créanciers des occupants du domaine public ? Quel juge est compétent pour régler ce type de conflit ? Cet article nous apporte les réponses à ces questions complexes.

A

insi que le constate M. le Professeur P. Yolka : « Les solutions prétoriennes recherchent en permanence un mariage de raison entre droit commercial et droit administratif » pour ajouter que, imposé par le principe constitutionnel de séparation des autorités administratives et judiciaires « la combinaison entre les compétences des deux ordres de juridictions aboutit presque immanquablement à des côtes mal taillées »1. Or, le domaine public est de plus en plus souvent le siège d’activités économiques, ce qui multiplie les cas dans lesquels le gestionnaire du domaine public se trouve confronté à un occupant privatif en procédure de sauvegarde. Ces situations sont susceptibles de générer des conflits entre des principes fondamentaux de droit.

tions d’occupation privatives3, mais le gestionnaire de ce domaine dispose d’une assez large liberté de choix4 des modalités d’occupation, c’est-à-dire pour autoriser l’occupation du domaine public par un acte unilatéral ou par une convention. Julien Belda, Responsable des affaires juridiques, Port de commerce - SEMIDEP Ciotat et Robert Rézenthel, Docteur en droit, Avocat au Barreau de Montpellier

Le droit de la domanialité publique est en constante évolution, et ses liens avec le service public comportent encore de nombreuses zones d’ombre, fût-ce, dès l’origine, dans la définition même de cette notion. Le Conseil d’État reconnaît que l’autorité administrative dispose, sous le contrôle du juge, d’un pouvoir discrétionnaire pour déterminer la consistance du service public. Il a ainsi été jugé que : « lorsqu’une personne privée exerce, sous sa responsabilité et sans qu’une personne publique en détermine le contenu, une activité dont elle a pris l’initiative, elle ne peut, en tout état de cause, être regardée comme bénéficiant de la part d’une personne publique de la dévolution d’une mission de service public ; que son activité peut cependant se voir reconnaître un caractère de service public, alors même qu’elle n’a fait l’objet d’aucun contrat de délégation de service public procédant à sa dévolution, si une personne publique, en raison de l’intérêt général qui s’y attache et de l’importance qu’elle revêt à ses yeux, exerce un droit de regard sur son organisation et, le cas échéant, lui accorde, dès lors qu’aucune règle ni aucun principe n’y font obstacle, des financements »2. S’agissant de l’occupation du domaine public par un tiers, non seulement il n’y a aucune obligation d’accorder des autorisa1.  P. Yolka, note sous TC, 24 avril 2017, Me Cosme Rogeau, agissant en qualité de liquidateur judiciaire de la société Malapert c/ Société d’économie mixte du marché de Rungis (SEMMARIS), req n° 4078, AJDA 2017 p. 1173. 2.  CE, sect 6 avril 2007, commune d’Aix-en-Provence, req n° 284736.

S’il est admis aujourd’hui que les occupants de ce domaine peuvent exploiter un fonds de commerce dès lors qu’ils disposent d’une clientèle propre5, le caractère précaire de l’occupation ne permet toujours pas d’envisager la conclusion de baux commerciaux pour l’occupation du domaine public6.

C’est dans ce contexte que des autorisations d’occupation du domaine public sont accordées à des entreprises, sous réserve que leurs activités soient compatibles avec la destination7 dudit domaine. Aujourd’hui, le législateur impose à certains établissements publics de valoriser leur domaine, c’est le cas pour les grands ports maritimes8. Dans le cadre des entretiens du Conseil d’État en droit public économique, le vice-président de cette Haute Juridiction a déclaré : « La valorisation économique doit être conciliée avec les autres composantes fondamentales de l’intérêt général »9. Il convient d’entendre que la valorisation économique du domaine public représente un aspect fondamental de l’intérêt général. Doit-on considérer que seules les entreprises économiquement saines peuvent être maintenues sur ledit domaine ? La formulation d’une telle question peut paraître excessive, car les aléas de l’économie dans un contexte très concurrentiel peuvent entraîner les entreprises dans une 3.  CE, 21 octobre 1983, M. Jacques Bricard, req. n° 36 367, Dr Adm 1983 n° 415 ; CE, 29 octobre 2012, commune de Tours, req n° 341173 ; CE, 23 mai 2012, RATP, req n° 348909. 4.  CE, 27 mars 2015, société Nautech, req n° 388831. 5.  Art. L 2124-32-1 du code général de la propriété des personnes publiques. 6.  CE, 24 novembre 2014, société des remontées mécaniques Le Houches - Saint-Gervais, req n° 352402. 7.  CE, 19 janvier 1968, Club « Les gerfauts », req n° 68943 ; CE, 29 octobre 2012, commune de Tours, req n° 341173 ; CE, 23 mai 2012, RATP, req n° 348909. 8.  Art. L 5312-2 du code des transports ; CE, 14 avril 2017, Grand port maritime de Bordeaux et société SMPA, req n° 405157 ; CE, 27 mars 2015, Grand port maritime de Marseille, req n° 388 831. 9.  J.-M. Sauvé, « Valorisation économique des propriétés publiques », communication lors des entretiens du Conseil d’État en droit public économique », le 6 juillet 2011.

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situation de crise passagère ou aboutir à leur disparition, sans que de graves erreurs de gestion aient été commises. Les textes (notamment les livres VI du code de commerce) ont organisé différents dispositifs d’assistance aux entreprises en difficulté, ou lorsqu’aucune solution viable n’a été trouvée, de mettre en œuvre leur liquidation. L’objectif du législateur consiste à chercher à relancer le développement de ces entreprises, tout en veillant à protéger les intérêts de leurs créanciers. La procédure de liquidation judiciaire est quant à elle destinée à mettre fin à l’activité de l’entreprise ou à réaliser le patrimoine du débiteur par une cession globale ou séparée de ses droits et de ses biens (art. L. 640-1 du code de commerce). Cette procédure collective vise à défendre un ordre public économique, en prenant en compte les intérêts des salariés, des créanciers, et des actionnaires de la société défaillante. Ce mécanisme de droit privé est-il toujours compatible avec les principes de la domanialité publique lorsque les entreprises en cause sont implantées sur le domaine public ? Sur le plan procédural, la question a été tranchée au niveau du principe par une récente décision du Tribunal des conflits du 24 avril 2017 qui apporte quelques éclaircissements mais de nombreuses interrogations subsistent10.

I - La protection du domaine public et la défense de l’intérêt général L’action des personnes de droit public doit être conditionnée par la recherche de la satisfaction de l’intérêt général. Le domaine public bénéficie d’une protection constitutionnelle11 au même titre que les propriétés privées. L’inaliénabilité du domaine public est un principe fondamental de la domanialité publique, les biens concernés peuvent faire l’objet d’une revendication perpétuelle de la part de la personne publique propriétaire12. La précarité constitue un autre principe fondamental qui s’impose à la fois aux occupants du domaine public mais également aux propriétaires et gestionnaires de la dépendance. Il permet notamment de faciliter la mise en œuvre du principe de mutabilité13 du service public, sachant que la gestion de ce domaine constitue une mission de service public à caractère administratif14, notion considérée par la Cour de justice comme une notion spécifique du droit administratif français15. Si un motif d’intérêt général peut justifier la résiliation ou le retrait d’une autorisation d’occupation du domaine public16, la même mesure peut-elle être prise, dans les mêmes conditions, à l’encontre d’une entreprise en liquidation judiciaire ? 10.  TC, 24 avril 2017, Me Cosme Rogeau, agissant en qualité de liquidateur judiciaire de la société Malapert c/ Société d’économie mixte du marché de Rungis (SEMMARIS), req n° 4078, AJDA 2017 p. 1173 note Pr. Ph. Yolka, et note C. Mondou dans, DVDP 2017, n° 197, p. 112. 11.  C. const., décision n° 94-346 DC du 21 juillet 1994, JO 23 juillet 1994, p. 10635. 12.  CE, 9 novembre 2011, ministre de la défense, req n° 331500. 13.  CE, sect 8 avril 2000, Compagnie générale des eaux, req n° 271737. 14.  CE, 18 décembre 1989, Port autonome de Paris c/M. Auvray, req n° 71994. 15.  CJCE, 26 septembre 2000, D. Mayeur, aff n° C-175/99, point 22. 16.  CE, 23 mai 2011, EPAD, req n° 328525 ; CE, 19 janvier 2011, commune de Limoges, req n° 323924.

Le retrait d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public pour un motif d’intérêt général n’a pas à être précédé d’une procédure contradictoire17, dès lors, il n’y a pas lieu de solliciter préalablement l’avis du liquidateur d’une société en liquidation judiciaire ou du juge-commissaire. En revanche, en cas de résiliation pour faute, la procédure contradictoire doit être respectée, c’est-à-dire que le liquidateur qui exerce les pouvoirs de gestion du chef d’entreprise doit impérativement être consulté avant que la décision du gestionnaire du domaine public ne soit prise. Une occupation insuffisante du domaine public par rapport aux objectifs de trafic prévus est susceptible de constituer un motif de résiliation de l’autorisation domaniale18. C’est également le cas lorsque l’occupant ne paie pas sa redevance d’occupation19. Cependant, ces motifs sont susceptibles de se heurter aux dispositions de l’article L. 641-11-1 du code de commerce selon lesquelles : « Le cocontractant doit remplir ses obligations malgré le défaut d’exécution par le débiteur d’engagements antérieurs au jugement d’ouverture (...) Le liquidateur a seul la faculté d’exiger l’exécution des contrats en cours en fournissant la prestation promise au cocontractant du débiteur ». Ce texte envisage toutefois trois cas de résiliation du contrat en cours : ●● Après une mise en demeure de prendre parti sur la poursuite du contrat adressée par le cocontractant au liquidateur restée plus d’un mois sans réponse ; ●● À défaut de paiement au comptant d’une somme d’argent en contrepartie d’une prestation promise, et d’accord du cocontractant pour poursuivre les relations contractuelles ; ●● Lorsque la prestation du débiteur porte sur le paiement d’une somme d’argent, au jour où le cocontractant est informé de la décision du liquidateur de ne pas poursuivre le contrat. Sur le plan de la compétence juridictionnelle, une distinction peut être faite selon que, d’une part, la contestation élevée résulte de la procédure collective ou que celle-ci est susceptible d’exercer une influence juridique sur cette contestation, et d’autre part, lorsque les litiges se seraient présentés de la même manière en l’absence de procédure collective20. Dans la première hypothèse, c’est le juge de la procédure collective qui est compétent pour statuer sur le litige. Lorsque la contestation n’est pas soumise à l’influence de la procédure collective, c’est la compétence juridictionnelle de droit commun qui s’applique21. C’est le cas à propos d’une action en réparation des préjudices nés de la résiliation du contrat de concession décidée avant le jugement d’ouverture du redressement judiciaire, ou lors d’un litige relatif à des fautes contractuelles commises après le jugement d’ouverture22. 17.  CE, 26 mai 2004, société Paloma, req n° 242086. 18.  CE, Sect 13 juillet 1968, société des établissements Serfati, req n° 73161 ; CE, 27 novembre1974, société intercontinentale commerciale et industrielle, req n° 91137, Rec p. 593. 19.  CE, 19 février 1982, SA Trouville balnéaire, Rec T. p. 618. 20.  Cass. com., 8 juin 1993, pourvoi n° 90-13821, Bull civ IV n° 233 p. 165 ; Cass. com., 21 janvier 2003, pourvoi n° 99-21161. 21.  Cass. com., 17 janvier 1995, pourvoi n° 92-17886, Bull civ IV n° 15, p. 13. 22.  Cass. com., 7 février 2012, pourvoi n° 11-10851, Bull civ IV n° 28.

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Chroniques & opinions Le liquidateur exerce23 les missions dévolues à l’administrateur opérations de liquidation, soit, à défaut, pour mettre fin à l’occuet au mandataire judiciaires. Il administre l’entreprise24. pation dudit domaine à l’expiration de l’autorisation ; qu’ainsi, La confrontation entre l’intérêt général et l’intérêt des créanciers contrairement à ce que soutient Me D... et à ce qu’a jugé le tribud’une entreprise en liquidation judiciaire soulève la question nal, aucune disposition du code de commerce ne fait obstacle à de savoir s’il existe une priorité résultant d’une protection constila poursuite du liquidateur, ès qualités, pour contravention de tutionnelle. La continuité du service public25 dont fait partie la grande voirie »32. Dans ce cas, seules la force majeure et la faute gestion du domaine public constitue un principe de valeur de l’administration assimilable par sa gravité à un tel cas seraient constitutionnelle, mais c’est également le cas du droit de prode nature à exonérer le contrevenant33. 26 priété . Ce dernier est qualifié de droit de l’homme par le Conseil Constitutionnel27. Le liquidateur judiciaire est substitué à l’entreprise en cours de liquidation pour exécuter les mesures La confrontation entre Comme le suggère cette Haute Juridiction, deux l’intérêt général et l’intérêt nécessaires à remettre le domaine public en principes à valeur constitutionnelle n’ont pas voca- des créanciers d’une l’état34. C’est l’une des incidences de la procédure 28 tion à s’affronter, mais à se concilier entre eux. relative à la législation applicable aux entreprises entreprise en liquidation en difficulté dans la procédure de contravention judiciaire soulève la quesEn tout état de cause, le régime légal des entreprises tion de savoir s’il existe de grande voirie. en difficulté ne saurait conférer à une entreprise en une priorité résultant Dans un contexte fréquent de rareté foncière liquidation judiciaire plus de droits que n’en pos- d’une protection constitu- (ports, gares, aéroports…), une entreprise en liquisèdent les entreprises non soumises à une procédure tionnelle. dation entraîne logiquement une sous-exploitation collective. et donc une sous-valorisation économique de la parcelle. L’occupation du domaine public par une entreprise en Il a été jugé que le liquidateur judiciaire veille au respect des liquidation n’a pas vocation à se prolonger et doit faire l’objet obligations qui incombent à l’entreprise29. Certes, l’administrateur d’un règlement rapide. En effet, les redevances d’occupation du judiciaire comme le mandataire judiciaire exercent une mission domaine public restent légalement dues au regard de l’article L. d’intérêt général mais c’est sans prérogative de puissance publique30. 2125-1 du CG3P, et ce, jusqu’à la libération du bien public en cause. À ces créances s’ajoutent les frais relatifs à la remise en Il résulte de l’article L. 641-9 du code de commerce que : « Le jugeétat du domaine public lesquels pourront être à la charge du ment qui ouvre ou prononce la liquidation judiciaire emporte de plein liquidateur35 ou éventuellement de l’assureur de l’entreprise liquidroit, à partir de sa date, dessaisissement pour le débiteur de l’admidée, et ce, même si elles n‘ont pas fait l’objet de déclaration de nistration et de la disposition de ses biens même de ceux qu’il a acquis créance36. Ainsi, il est important de noter que le gestionnaire du à quelque titre que ce soit tant que la liquidation judiciaire n’est pas domaine public n’est pas un créancier comme les autres. clôturée. Les droits et actions du débiteur concernant son patrimoine Le jugement de liquidation judiciaire désigne un juge-commissont exercés pendant toute la durée de la liquidation judiciaire par le saire et un liquidateur mais également un expert, un huissier liquidateur ». Ainsi, pendant la durée de l’exercice de ses fonctions, ou un commissaire-priseur chargé de faire un inventaire des le liquidateur exerce les pouvoirs du chef d’entreprise31. biens de l’entreprise et de les évaluer pour ensuite le cas échéant procéder à la mise en vente, laquelle nécessite souvent un long En matière de police de la grande voirie, le liquidateur judiciaire délai de mise en œuvre résultant de l’importance de l’activité d’une entreprise peut être condamné, ès qualités, lorsque ou des diligences de ces différents intervenants. l’entreprise a porté atteinte au domaine public. C’est ce qu’a jugé la cour administrative d’appel de Marseille, en considérant Qu’en est-il de l’expulsion du domaine public d’une entreprise que : « à compter de sa nomination en qualité de liquidateur, il en liquidation judiciaire ? Sur le fondement de l’article L. 641-9 disposait seul des pouvoirs nécessaires, soit pour solliciter le renoudu code de commerce, cette procédure peut être prononcée à vellement de l’autorisation d’occuper le domaine public maritime, l’encontre du liquidateur judiciaire ès qualités. Le Conseil d’État qui expirait le 31 décembre 2008, au moins pour la durée des a jugé pour sa part que si l’article L. 622-21 du code de commerce dispose que le jugement d’ouverture de la liquidation judiciaire interrompt ou interdit toute action en justice tendant à la 23.  Art. L. 641-4 du code de commerce. condamnation du débiteur au paiement d’une somme d’argent, 24.  Art. L. 641-10 du code de commerce. cette disposition ne comporte aucune dérogation aux disposi25.  C. Const., 18 septembre 1986, décision n° 86-217 DC, JO 19

septembre 1986 p. 11294 ; C. const., 16 août 2007, décision n° 2007-556 DC, JO 22 août 2007 p. 13971. L’existence même d’un service public constitue une exigence constitutionnelle : C.const., 14 avril 2005, décison n° 2005-513 DC, JO 21 avril 2005 p. 6974. 26.  C. const., 26 juin 2003, décision n° 2003-473 DC, JO 3 juillet 2003, p. 11205. 27.  C. const., 28 septembre 2017, décision n° 2017-654 QPC, JO 30 septembre 2017. 28.  C. const., 4 août 2011, décision n° 2011-635 DC, JO 11 août 2011, p. 13763 ; C. const., 9 mars 2007, décision n° 2007-553 DC, JO 7 mars 2007, p. 4356. 29.  CE, 12 juillet 2017, société DIB services req n° 406327. 30.  Cass ch mixte, 4 novembre 2002, pourvoi n° 00-15087, Bull ch mixte n° 6, p.  31.  CE, 28 septembre 2016, SELARL Grave, Wallyn, B..., req n° 384315.

32.  CAA Marseille, 22 avril 2014, Ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie c/ Me D..., req n° 12MA03399 ; CAA Marseille, 22 avril 2014, Marc Cagna, req n° 12MA03097, BJCL 2014, n° 6, p. 4 concl. S. Deliancourt. 33.  CE, 18 juin 1966, ministre des travaux publics et des transports c/ société Worms, Rec, p. 383. 34.  A propos du renflouement et du dépeçage d’une épave : CAA Bordeaux, 21 janvier 2010, société Viking, req n° 08BX02579 ; CAA Bordeaux, 15 avril 2010, SELARL Catherine Vincent, req n° 10BX00543. 35.  CE, 24 novembre 2010, société Atelier de construction métallique Rochefortais, Mme A..., CCI Bayonne Pays Basque, req n° 328189. 36.  CE, 24 novembre 2010, société Atelier de construction métallique Rochefortais, Mme A..., CCI Bayonne Pays Basque, req n° 328189.

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tions régissant les compétences respectives des juridictions administratives et judiciaires. Il conclut 37 cependant qu’ « en tout état de cause, elles sont sans influence sur la compétence du juge administratif pour se prononcer sur des conclusions tendant à l’expulsion d’un occupant irrégulier du domaine public… », et ce, même en urgence, dans le cadre d’une procédure de référé. Récemment, la Cour de cassation a rappelé que : « relèvent de la compétence de la juridiction administrative, sous réserve de dispositions législatives spéciales, et sauf dans le cas de voie de fait ou dans celui où s’élève une contestation sérieuse en matière de propriété, les litiges nés de l’occupation sans titre du domaine public, que celle-ci résulte de l’absence de tout titre d’occupation ou de l’expiration, pour quelque cause que ce soit, du titre précédemment détenu »38. Le régime des procédures collectives est-il alors neutralisé par celui de la domanialité publique ?

II - La liquidation judiciaire et la protection des créanciers des occupants du domaine public La Cour de cassation affirme de manière péremptoire que la mise en liquidation judiciaire est « opposable à tous dès sa publication »39. Cette opposabilité s’applique donc y compris aux personnes de droit public gestionnaires d’un domaine public. En écho à ce principe, le Conseil d’État retient que le gestionnaire du domaine public doit prendre toutes les mesures nécessaires pour en assurer une bonne gestion40. Cette doctrine doit s’apprécier en prenant en compte l’évolution de la domanialité publique. C’est tout d’abord la reconnaissance de la valeur patrimoniale de certaines autorisations domaniales. Ainsi, la loi permet l’apport en société41 des concessions d’outillage public dans les ports, sachant qu’elles constituent des autorisations d’occupation du domaine public42. La reconnaissance des droits réels au profit des occupants du domaine public artificiel représente une évolution significative dans l’assouplissement du régime de la domanialité publique. Pour le domaine public de l’État, l’article L. 2122-6 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que : « Le titulaire d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public de l’État a, sauf prescription contraire de son titre, un droit réel sur les ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier qu’il réalise pour l’exercice d’une activité autorisée par ce titre ».

et dans les conditions et les limites précisées dans le présent paragraphe, les prérogatives et obligations du propriétaire… ». Pour le domaine public des collectivités territoriales, l’article L. 13115 du code général des collectivités territoriales est plus nuancé, dans la mesure où il autorise les collectivités territoriales et leurs groupements à accorder des autorisations d’occupation temporaire constitutives de droits réels ou en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de leur compétence. On relève toutefois que dans les deux hypothèses, la reconnaissance de droits réels au profit des occupants du domaine public n’est qu’une faculté offerte au propriétaire dudit domaine. De surcroît, la cession ou la transmission de ces droits ne peuvent intervenir, d’une part, qu’au profit d’une personne agréée par l’autorité compétente43, et d’autre part, en vue d’une utilisation compatible avec l’affectation du domaine public occupé et dans l’intérêt de celui-ci. Pour le domaine public de l’État, l’article L. 2122-7 du code général de la propriété des personnes publiques apporte une restriction en disposant que de tels transferts : « ne peuvent intervenir lorsque le respect des obligations de publicité et de sélection préalables à la délivrance d’un titre s’y oppose »44. Une jurisprudence récente a assoupli le caractère personnel des autorisations d’occupation temporaire du domaine public. Désormais, le transfert d’autorisation domaniale est possible au profit d’un nouvel occupant à la condition expresse que le gestionnaire du domaine public ait donné son accord écrit45. En cas de cession judiciaire d’entreprise dans le cadre d’une procédure collective, le repreneur doit-il être agréé par le gestionnaire du domaine public ? Le jugement d’un tribunal de commerce autorisant une société à reprendre une entreprise en liquidation ne saurait imposer le repreneur au gestionnaire du domaine public sur lequel sont exercées les activités de l’entreprise en liquidation judiciaire. En effet, il appartient audit gestionnaire de vérifier que la destination du domaine public est respectée et que le nouvel occupant offre les garanties suffisantes pour assurer une mise en valeur du domaine occupé. Ainsi, l’agrément du repreneur par le gestionnaire est nécessaire46. À défaut, il sera considéré comme sans droit ni titre, s’il occupe le domaine sur le seul fondement du jugement du tribunal de commerce.

« Ce droit réel confère à son titulaire, pour la durée de l’autorisation

Toutefois, si l’autorisation domaniale implique en raison de sa nature une publicité et une mise en concurrence préalable47, ces mesures devront être respectées48, sauf à considérer que le choix du repreneur par le tribunal de commerce permet de qualifier celui-ci de : « seule personne… en droit d’occuper la dépendance du domaine public en cause »49. Il convient de rappeler que selon

37.  CE, 9 décembre 2015, Sarl Yacht club international de Saint-Laurentdu-Var c/ Perla Romana, req n° 391961, AJDA 2015 p. 2315, RDI 2016, p. 87, note N. Foulquier. 38.  Cass. civ. 1re ch., 8 février 2017, pourvoi n° 15-18844. 39.  Cass. 3e ch. Civ., 28 janvier 2009, pourvoi n° 07-19240. 40.  CE, 21 mars 1990, commune de La Roque d’Anthéron, req n° 76765, RDP 1992, p. 1180. 41.  Art. 35 de la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports. 42.  CE, 20 décembre 2000, CCI du Var, req n° 217639.

43.  Art. L 2122-7 du code général de la propriété des personnes publiques et article L 1311-6 du code général des collectivités territoriales. 44.  Art. L 2122-7 du code général de la propriété des personnes publiques. 45.  CE 18 septembre 2015, société Prest’air, req n° 387315. 46.  CE 25 septembre 2013, Sarl Safran Port Edouard Herriot, req n° 348587. 47.  Ord. n° 2017-562 du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques. 48.  Art. L. 2122-7 du code général de la propriété des personnes publiques. 49. Art. L. 2122-1-3 du code général de la propriété des personnes publiques.

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Chroniques & opinions l’article L. 640-1 alinéa 2 du code de commerce : « La procédure de liquidation judiciaire est destinée à mettre fin à l’activité de l’entreprise ou à réaliser le patrimoine du débiteur par une cession globale ou séparée de ses droits et de ses biens ». Toutefois l’ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017 disposant que, lorsque le titre d’occupation permet à son titulaire d’occuper ou d’utiliser le domaine public en vue d’une exploitation économique, il appartient à l’autorité compétente d’organiser librement une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d’impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester. Il n’est pas sérieusement envisageable que le liquidateur ou le juge-commissaire organisent une telle procédure, eu égard à la fois au régime juridique spécifique de la domanialité publique et au principe de séparation des pouvoirs50. Durant la procédure de liquidation judiciaire, la loi prévoit que le liquidateur a seul la faculté d’exiger l’exécution des contrats en cours en fournissant la prestation promise au cocontractant du débiteur51. La cession de l’entreprise a pour but d’assurer le maintien d’activités susceptibles d’une exploitation autonome, et de tout ou partie des emplois qui y sont attachés et d’apurer le passif52. Le liquidateur judiciaire dispose d’un délai d’un mois après une mise en demeure restée sans réponse pour faire connaître à son cocontractant sa volonté de poursuivre les contrats en cours53. À l’expiration de ce délai, et sauf prolongation accordée par le juge-commissaire, le contrat est résilié de plein droit. À défaut de paiement et d’accord du cocontractant pour poursuivre les relations contractuelles, le contrat est résilié de plein droit. La jurisprudence a eu à se prononcer sur la forme de la manifestation de volonté du liquidateur judiciaire pour la poursuite des contrats en cours. Si la Cour de cassation admet54 qu’un accord tacite puisse être donné, encore faut-il que la volonté du liquidateur soit démontrée. Ainsi, la continuation de l’utilisation de la chose louée après la mise en demeure d’exprimer sa décision, doit être interprétée comme l’intention de poursuivre l’exécution du contrat55. Il a été jugé que « la résiliation de plein droit du contrat en cours prévue par l’article L. 641-11-1, III-3°, du code de commerce, qui intervient au jour où le cocontractant est informé de la décision du liquidateur de ne pas poursuivre le contrat, suppose une manifestation expresse de volonté de la part de ce dernier »56. S’agissant de l’occupation du domaine public, elle peut être autorisée sous la forme d’un acte unilatéral ou d’une convention dont le choix est laissé à l’appréciation du gestionnaire dudit domaine57. Lorsque l’autorisation domaniale a la forme d’un acte adminis50.  CE, 25 septembre 2013, Sarl Safran Port Edouard Herriot, req n° 348587. 51.  Art. L. 641-11-1 du code de commerce. 52.  Art. L. 642-1 du code de commerce. 53.  Art. L. 621-28 du code de commerce. 54.  Cass. com., 27 avril 1993, pourvoi n° 90-20641 ; Cass. com., 8 mars 2017, pourvoi n° 15-21397. 55.  Cass. com., 21 mai 1979, pourvoi n° 77-15921 et 77-16000, Bull ch. com. n° 165. 56.  Cass. com., 17 février 2015, pourvoi n° 13-17076. 57.  CE, 27 mars 2015, société Nautech, req n° 388831.

tratif unilatéral58, contrairement au contrat, elle ne peut pas avoir de caractère rétroactif59, le liquidateur n’a pas compétence pour se prononcer sur sa résiliation ou son maintien en vigueur. Peut-il revendiquer la tacite reconduction du contrat d’occupation du domaine public ? Ce régime donne lieu à la création de nouveaux contrats 60, aucune disposition législative ou réglementaire n’impose au cocontractant de l’entreprise en liquidation judiciaire d’accepter le renouvellement tacite des contrats, il doit cependant justifier son refus par un motif d’intérêt général61. De surcroît, le refus de nouvellement d’une autorisation d’occupation du domaine public doit être également motivé62. En tout état de cause, il a été jugé que : « nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public ; qu’eu égard aux exigences qui découlent tant de l’affectation normale du domaine public que des impératifs de protection et de bonne gestion de ce domaine, l’existence de relations contractuelles en autorisant l’occupation privative ne peut se déduire de sa seule occupation effective, même si celle-ci a été tolérée par l’autorité gestionnaire et a donné lieu au versement de redevances domaniales ; qu’en conséquence, une convention d’occupation du domaine public ne peut être tacite et doit revêtir un caractère écrit »63. L’obligation de mise en concurrence organisée par l’ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017 a également vocation à s’opposer à la reconduction tacite des contrats d’occupation du domaine public. Il est important de rappeler que la clause de tacite reconduction dans les contrats de délégation de service public portant occupation du domaine public, conclus antérieurement à la loi n° 93122 du 29 janvier 1993, de même que pour les autorisations domaniales accordées avant l’entrée en vigueur de l’Ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017, ne peut plus être appliquée que si elle est précédée d’une publicité et d’une mise en concurrence64. À l’occasion de la résiliation de plein droit d’une convention d’occupation du domaine public dont une société en liquidation judiciaire était titulaire, il a fallu l’intervention du Tribunal des conflits pour définir l’autorité juridictionnelle compétente pour statuer sur un litige de cette nature.

58.  CE, 11 avril 2012, société Prathotels, req n° 355356. 59.  CE, 19 décembre 1973, SCI de la Tour Blanche, req. n° 87.556, Rec. T. p. 885, 977 et 1081 ; CE, 30 mars 2016, Fédération des employeurs du spectacle vivant public et privé, req n° 385154 ; CE, 17 juin 2015, SEVEP et AFICAM, req n° 375853 ; CE, 23 juillet 2014, syndicat national des collèges et lycées (SNCL), req n° 358340. 60.  CE, 28 avril 2014, M. A... B..., req n° 369644. 61.  Le refus opposé à une demande d’occupation du domaine public doit être motivé (art. L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration) : CE, 23 mai 2012, RATP, req n° 348909 ; CE, 28 juin 1999, société E.D.A, req n° 204217. 62. CE, 25 janvier 2017, commune de Port-Vendres, req 395314 ; CAA Marseille, 20 novembre 2015, commune de Nice, req n° 13MA03771 ; CE, 20 mars 1996, M. Jean-Louis Y..., req n° 121601 ; CE, 28 décembre 1988, Mme Maria X..., req n° 82184. 63.  CE, sect 19 juin 2015, société immobilière du port de Boulogne, req n° 369558, DMF 2016 p. 944, note R. Rézenthel. 64.  CE, Sect 10 novembre 2010, commune de Palavas-les-Flots, req n° 314449.

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Dans un premier temps, la Cour de cassation avait jugé que : général de la propriété des personnes publiques prescrivant « alors que le juge-commissaire était saisi d’un litige portant sur la que : « en cas de retrait de l’autorisation avant le terme prévu, pour résiliation de plein droit d’un contrat en cours prévue par l’article un motif autre que l’inexécution de ses clauses et conditions, le L. 641-11-1, III-1° du code de commerce, de sorte qu’il était seul titulaire est indemnisé du préjudice direct, matériel et certain né compétent pour en connaître, peu important que le contrat ait été de l’éviction anticipée. Les règles de détermination de l’indemnité conclu par le délégataire d’un service public et comporte occupapeuvent être précisées dans le titre d’occupation. Les droits des tion du domaine public »65. Elle a ensuite admis qu’en raison des créanciers régulièrement inscrits à la date du retrait anticipé sont termes de l’article L. 2331-1 du code général de reportés sur cette indemnité. À l’occasion de la résila propriété des personnes publiques, le litige soulevait une difficulté sérieuse de compétence66 liation de plein droit d’une « Deux mois au moins avant la notification d’un de nature à justifier le renvoi devant le Tribunal convention d’occupation du retrait pour inexécution des clauses et conditions des conflits. C’est ainsi que ce dernier a statué domaine public dont une de l’autorisation, les créanciers régulièrement insdans les termes suivants : « lorsque le titulaire société en liquidation judicrits sont informés des intentions de l’autorité d’un contrat administratif conteste la validité de ciaire était titulaire, il a fallu compétente à toutes fins utiles, et notamment la décision de son cocontractant de résilier ce l’intervention du Tribunal des pour être mis en mesure de proposer la substitution contrat et demande que cette décision soit annu- conflits pour définir l’autorité d’un tiers au permissionnaire défaillant ou de s’y substituer eux-mêmes ». lée, c’est-à-dire que soit ordonnée la reprise des juridictionnelle compétente relations contractuelles, ou qu’une indemnité soit pour statuer sur un litige de Précisons que le repreneur ne peut pas profiter versée en réparation du préjudice subi, la juridiction cette nature. indûment des ouvrages et installations de l’entreadministrative est seule compétente pour connaître prise en liquidation judiciaire alors que les travaux réalisés étaient du litige… ». Il ajoute que : « toutefois, lorsque le titulaire du contrat impayés. Il y aurait un enrichissement sans cause au détriment est une entreprise mise en liquidation judiciaire et que la résiliation des entreprises qui ont réalisé les travaux70. contestée a été prononcée au motif que les conditions posées par l’article L. 641-11-1 du code de commerce pour que le contrat soit résilié de plein droit étaient remplies, il incombe au juge adminisSi le contentieux de la mise en œuvre de la procédure de liquitratif, en cas de difficulté sérieuse sur ce point, de saisir à titre dation judiciaire relève de la compétence des juridictions judipréjudiciel le juge judiciaire avant de statuer sur la demande ciaires, l’autorité gestionnaire du domaine public conserve ses d’annulation ou d’indemnisation dont il a été saisi par le liquidateur ; prérogatives71 pour le choix des occupants et la détermination des modalités d’occupation dudit domaine. que par ailleurs, si celui-ci se borne à demander qu’il soit déclaré que les conditions posées par l’article L. 641-11-1 du code de commerce ne sont pas remplies, il lui appartient de saisir le juge judiciaire La séparation des pouvoirs impose qu’un équilibre soit trouvé de sa demande »67. entre la protection des créanciers de l’entreprise en liquidation et la sauvegarde de l’intérêt général inhérent à la valorisation Il restera à la jurisprudence de déterminer avec plus de précisions du domaine public. ce qui pourra être considéré comme une « difficulté sérieuse » et justifier une question préjudicielle. L’ensemble de ces considérations devraient amener le gestionnaire du domaine public et le liquidateur à collaborer sur la La Cour de cassation68, de même que le Conseil d’État69 ont sélection des éventuels repreneurs ou sur les modalités de libéensuite repris cette ligne jurisprudentielle. Les juges du Palais ration du domaine occupé. En pratique, les impératifs éconoRoyal ont considéré, dans cette espèce, que le courrier adressé miques et la protection du domaine public sont des préoccupar le liquidateur à la société SEMMARIS se présentait comme pations convergentes impliquant rapidement la mise en œuvre une simple demande de renseignements sur la possibilité de d’une meilleure coordination des actions des différents protacéder la concession dont le bénéficiaire était la société en liquigonistes. Afin de satisfaire cet objectif, l’intervention du législateur semble opportune pour définir les contours de l’intérêt dation judiciaire, et ne pouvait pas être qualifié de demande de général à prendre en compte pour justifier, s’il y a lieu, des déropoursuite du contrat en cours d’occupation du domaine public. gations au droit commun des procédures collectives et/ou de la domanialité publique. Lorsque la convention d’occupation du domaine public est résiliée ou que l’autorisation domaniale fait l’objet d’un retrait, alors Même si le droit privé continue de pénétrer progressivement le qu’elle confère un droit réel à l’occupant, il revient au gestionnaire secteur public, la situation des entreprises occupant le domaine du domaine public en liaison avec le liquidateur de mettre en public figure parmi les exceptions qui subsistent encore. On œuvre les dispositions de l’article L. 2122-9 alinéa 3 et 4 du code peut s’interroger sur la pérennité d’une telle situation dans le contexte du droit de l’Union européenne. J.B. et R.R. 65.  Cass. com., 18 juin 2013, pourvois n° 12-14836 et 12-19054. 66.  Cass. com., 6 décembre 2016, pourvoi n° 15-13466. 67.  TC, 24 avril 2017, Me Cosme Rogeau, agissant en qualité de liquidateur judiciaire de la société Malapert c/ Société d’économie mixte du marché de Rungis (SEMMARIS), req n° 4078, AJDA 2017 p. 1173, note Pr. Ph. Yolka, Rev. DVDP 2017, n° 197, p. 112, note C. Mondou. 68.  Cass. com., 12 juillet 2017, pourvoi n° 15-13466. 69.  CE, 8 décembre 2017, Me A... B..., agissant en qualité de liquidateur de la société Malapert, req n° 390906.

70.  Cass. com., 25 juin 2013, pourvoi n° 12-12341. 71.  R. Rézenthel, « Cession judiciaire d’activités ou d’entreprises et occupation du domaine public », LPA 7 janvier 1998, p. 6.

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Cours & tribunaux L’insuffisance substantielle de l’étude d’impact : une bouffée d’oxygène pour les automobilistes des voies sur berge Mots-clés : circulation, étude d’impact, caractère substantiel

TA Paris, 21 février 2018, n° 1619463, 1620386, 1620420, 1620619, 1622047/4-2 Le tribunal administratif de Paris a récemment annulé la délibération municipale interdisant la circulation sur les berges de la Seine. Les juges du fond ont procédé à une analyse très poussée de l’étude d’impact en cause, démontrant le manque de rigueur de celle-ci, nuisant à une information complète de la population.

2. Considérant que la ville de Paris a initié un projet d’aménagement des berges de la rive droite de la Seine ; que les modalités de la concertation préalable et les objectifs poursuivis par ce projet d’aménagement ont été approuvés par une délibération du conseil de Paris n° 2015 SG 14 des 26, 27 et 28 mai 2015 ; que, par délibération n° 2015 SG 42 des 14, 15 et 16 décembre 2015, le Conseil de Paris a approuvé le bilan de la concertation préalable et arrêté les caractéristiques d’un projet d’aménagement des berges de Seine comportant en particulier la fermeture à la circulation automobile de la voie Georges Pompidou sur un linéaire de 3,3 kilomètres, de l’entrée du tunnel des Tuileries à la sortie du tunnel Henri IV et la création d’une promenade publique au même emplacement ; qu’une enquête publique sur ce projet a été prescrite par un arrêté municipal du 17 mai 2016, modifié le 18 mai 2016, et s’est déroulée du 8 juin 2016 au 8 juillet 2016 ; qu’au terme de cette enquête publique, la commission d’enquête a rendu, le 8 août 2016, un avis défavorable au projet, au motif que les modalités de déroulement de l’enquête n’avaient pas permis la participation effective du public concerné par le projet et, au surplus, que les éléments de l’étude d’impact avaient été insuffisants pour apprécier l’intérêt général de celui-ci ; que par délibération n° 2016 SG 29 du 26 septembre 2016, le Conseil de Paris, prenant acte des résultats de cette enquête, a cependant déclaré l’intérêt général de l’opération d’aménagement projetée et émis un avis favorable à sa poursuite ; que par arrêté n° 2016 P 0223 du 18 octobre 2016, la maire de Paris a décidé la création d’une promenade publique conformément au projet d’aménagement ainsi approuvé ; que M. A., M. B., le Conseil régional d’Ile-de-France et autres requérants et intervenants, l’établissement public territorial Paris Est Marne et Bois et autres requérants demandent l’annulation de la délibération du 26 septembre 2016 ; que M. A. et l’établissement public territorial Paris Est Marne et Bois et autres requérants demandent encore l’annulation de l’arrêté du 18 octobre 2016. (…) 13. Considérant que les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette

étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative ; (…) 18. Considérant que les inexactitudes, omissions et insuffisances cumulées de l’étude d’impact relevées aux points 14 à 17 du présent jugement, concernent les effets du projet sur la circulation automobile, les émissions de polluants atmosphériques et les nuisances sonores ; qu’elles portent ainsi sur des éléments majeurs d’appréciation de l’intérêt général du projet, lequel consiste en la piétonnisation d’une voie empruntée par 43 000 véhicules par jour et sert à la continuité des itinéraires principaux dans l’agglomération parisienne, pourtant justifié en particulier par un objectif de réduction des émissions de polluants atmosphériques ; que, d’ailleurs, elles ont pour la plupart été relevées par l’autorité environnementale dans son avis du 10 mai 2016 et conduit la commission d’enquête publique à s’estimer, dans son rapport du 8 août 2016, hors d’état de se prononcer sur l’intérêt général du projet ; que, s’ajoutant les unes aux autres sur des points essentiels, elles n’ont pas permis au public d’apprécier les effets du projet d’aménagement envisagé au regard de son importance et de ses enjeux et ont ainsi pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ; qu’elles sont par suite de nature à vicier la procédure d’adoption de la délibération attaquée et à l’entacher d’illégalité ; qu’il y a dès lors lieu d’annuler la délibération n° 2016 SG 29 du 26 septembre 2016 par laquelle le conseil de Paris a adopté la déclaration de projet de l’opération d’aménagement des berges de la Seine à Paris 1er et 4ème arrondissements.

■■ COMMENTAIRE Yann Borrel, Avocat of Counsel

David Deharbe, Avocat Associé, Green Law Avocats

Depuis les années 1930, les berges de Seine ont servi sans discontinuité de support au développement de l’automobile dans Paris1. Bien que la politique du « tout-voiture » qui a sous-tendu cette affectation des berges à la circulation automobile ait, dès le départ, suscité des mécontentements, le président de la République Georges Pompidou pouvait encore s’exclamer publiquement, en 1971, que « ce n’est pas parce que l’on empêcherait les voitures de rouler qu’on rendrait Paris plus beau. La voiture existe, il faut s’en accommoder et il s’agit d’adapter Paris à la fois à la vie des Parisiens et aux nécessités de l’automobile, à condition que les automobilistes veuillent bien se discipliner » 2. Amorçant résolument, quelque 45 ans plus tard, un virage vers l’affectation des voies sur berges rive droite aux transports doux, le maire de Paris a conduit son conseil municipal à approuver, 1.  cf. Etude d’impact du projet d’aménagement des berges de Seine à Paris – 1er et 4ème arrondissements, p. 41. 2.  Extrait du discours de Georges Pompidou prononcé le 18 novembre 1971, cité in M. Flonneau, « Georges Pompidou, président conducteur, et la première crise urbaine de l’automobile », Vingtième Siècle. Revue d’histoire, Année 1999, p. 41.

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par une délibération du 26 septembre 2016, un projet d’aménagement de ces berges comportant en particulier, et c’est là un clin d’œil de l’histoire, la fermeture à la circulation automobile de la voie Georges Pompidou sur un linéaire de 3,3 kilomètres et la création d’une promenade publique au même emplacement. Puis, par un arrêté du 18 octobre 2016, le maire de Paris a décidé la création d’une promenade publique conformément au projet d’aménagement ainsi approuvé. C’était sans compter sur le mécontentement, voire l’hostilité, que le projet n’a pas manqué de susciter parmi des usagers et plusieurs dizaines de collectivités publiques limitrophes percevant la voie Georges Pompidou comme un axe stratégique de déplacement à l’échelon régional (i. e. le conseil régional d’Ilede-France, des départements limitrophes, des établissements publics territoriaux et plusieurs dizaines de communes de la région). Cette opposition s’est nourrie de l’avis défavorable que la commission d’enquête publique a rendu sur le projet, mais aussi, des critiques que l’Autorité environnementale a formulées dans son avis du 10 mai 2016 sur la qualité de l’étude d’impact. Saisi, dans ce contexte, d’une requête en excès de pouvoir à l’encontre de la délibération du 26 septembre 2016 et de l’arrêté du 18 octobre 2016, le tribunal administratif de Paris a annulé ces deux actes administratifs par un jugement du 21 février 20183. Les premiers juges ont écarté la fin de non-recevoir opposée par la ville de Paris tirée de l’irrecevabilité à agir des personnes physiques requérantes, de la région Ile-de-France et de l’établissement public territorial Paris Est Marne et Bois4. En revanche, ils ont rejeté l’intervention des autres établissements publics requérants, mais aussi des communes. Le rejet de cette intervention a été motivé par le fait que les communes « ne peuvent utilement se prévaloir de nuisances subies par leurs habitants qui travailleraient à Paris, lesquelles ne contreviennent ni à leur intérêt propre, ni aux intérêts dont [ils] ont la charge »5. Les juges de la rue de Jouy se sont ici inscrits dans le cadre de la jurisprudence du Conseil d’État, qui subordonne l’intérêt à agir d’une commune à la démonstration que son intérêt propre soit lésé par la décision qu’elle attaque, sans que la requérante puisse utilement se prévaloir de la lésion de l’intérêt de ses résidents6. Sur le fond, le tribunal administratif de Paris a annulé les actes administratifs autorisant la réalisation du projet en considération des « inexactitudes, omissions et insuffisances cumulées de l’étude d’impact » lesquelles, « s’ajoutant les unes aux autres sur des points essentiels », ont « nui à l’information complète de la population ». Ce jugement très étayé dans sa motivation intéressera sans nul doute l’ensemble des porteurs de projets nécessitant la réalisation 3.  cf. TA Paris, 21 février 2018, M. A., M. B., Région Ile-de-France et autres, Etablissement public Territorial Paris Est Marne et Bois et autres, req. n° 1619463, n° 1620386, n° 1620420, n° 1620619, n° 1622047/4-2. 4.  cf. cons. n° 3 et s du jugement commenté. 5.  cf. cons. n° 10 du jugement commenté. 6.  cf. CE, 22 mai 2012, SNC MSE Le Haut des Épinettes, req. n° 326367, rec. Lebon, p. 897 (tables).

d’une étude d’impact en raison des précisions qu’il apporte sur les modalités d’appréciation de la qualité d’une étude d’impact. En effet, si le jugement n’est pas iconoclaste dans la mesure où il s’inscrit dans le droit fil de la solution de principe de l’arrêt Société Ocréal  7 par laquelle le Conseil d’État avait entendu neutraliser les irrégularités non substantielles d’une étude d’impact, il n’en constitue pas moins un prolongement novateur en ce qu’il met clairement en exergue les modalités d’appréciation par les juges du caractère substantiel des lacunes d’une étude d’impact. Il convient ainsi de rappeler la portée de la solution de principe de l’arrêt Société Ocréal que le tribunal a retranscrite au considérant n° 13 de son jugement (I). On constate alors que le jugement du tribunal administratif de Paris constitue un prolongement novateur de cette solution de principe en ce qu’il met clairement en exergue les modalités d’appréciation par les juges du caractère substantiel des lacunes d’une étude d’impact. En effet, les magistrats de la rue de Jouy ont, de manière pédagogique, commencé par apprécier la suffisance des informations de chacun des volets de l’étude d’impact dans le cadre d’un contrôle approfondi (II), avant de déterminer si, pour chacun de ces volets, l’insuffisance concernait un point essentiel de l’étude d’impact ou non (III). Enfin, et c’est là encore un aspect intéressant du jugement, ils se sont livrés à une analyse de l’impact cumulé des lacunes de l’étude d’impact pour conclure qu’en l’espèce, la procédure avait été viciée (IV).

I. La portée de la jurisprudence Société Ocréal Le contenu de l’étude d’impact est défini à l’article R. 122-5 du code de l’environnement. En substance, une étude d’impact doit comporter plusieurs volets parmi lesquels on trouve une présentation du projet, une présentation de l’état initial de la zone et des milieux susceptibles d’être affectés par le projet, une analyse des effets du projet, ainsi qu’une présentation des mesures compensatoires. Dans son arrêt Société Ocréal précité, le Conseil d’État a synthétisé sa jurisprudence antérieure visant à éviter que toute lacune d’une étude d’impact entraîne automatiquement l’illégalité de la décision qui a été prise au vu de cette étude. Précisément, il a jugé que « les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative ». Si elle a le mérite de rappeler la vocation informative de l’étude d’impact auprès du public et des autorités compétentes, cette 7.  cf. CE 14 octobre 2011, req. n° 323257, rec. Lebon, p. 734-966-10281033-1108 (tables).

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Cours & tribunaux solution jurisprudentielle n’en est pas moins difficile à appliquer Le tribunal a systématiquement jugé que ces différents volets concrètement. En effet, son application nécessite une analyse au étaient entachés d’insuffisances, nonobstant les compléments cas par cas selon la technique du faisceau d’indices8. Dans ses que la ville de Paris avait apportés à la demande de la comconclusions qu’il a prononcées sur l’arrêt société Vicat, Yann Aguimission d’enquête publique. En effet, ces compléments ont la, alors commissaire du gouvernement, avait fait observer « qu’à au final révélé le fait que les informations soumises à enquête l’intérieur de chacune des rubriques de l’étude d’impact, concernant l’état initial de la circulation et le l’appréciation du caractère suffisant des informations trafic étaient erronées... Seules les lacunes fournies se fait in concreto, au cas par cas. (…). Ce qui substantielles d’une importe, c’est le point de savoir si l’étude comportait étude d’impact sont Surtout, il est à noter que le tribunal a contrôlé bien les informations nécessaires à l’exercice par le susceptibles de vicier de manière approfondie la cohérence interne de public et par le préfet de leurs facultés ou compétences la procédure et partant, l’étude d’impact en constatant que l’hypothèse respectives »9. Seules les lacunes substantielles d’une d’entraîner l’illégalité retenue par la ville de Paris pour déterminer les étude d’impact sont susceptibles de vicier la procé- de la décision prise au effets du projet sur la qualité sur l’air, à savoir la dure et partant, d’entraîner l’illégalité de la décision vu de cette étude circulation des véhicules à 50 kilomètres par heure, prise au vu de cette étude : ces lacunes peuvent soit la limite de vitesse, était « peu crédible et correspondre à des omissions10, à des mentions inexactes ou encore contradictoire avec les mêmes estimations des conséquences du projet sur l’état des trafics issues de l’étude d’impact elle-même »17. à des insuffisances. La jurisprudence comporte de nombreux exemples dans lesquels les lacunes dont une étude d’impact était Les premiers juges ne se sont donc pas cantonnés à un contrôle entachée n’avaient pas vicié la procédure et ainsi, ne justifiaient de la forme de l’étude d’impact, c’est-à-dire de sa complétude. pas l’annulation de la décision prise au vu de cette étude 11. Ils ont également vérifié la pertinence scientifique de son contenu au regard des hypothèses qu’elle comportait : c’est Reste à déterminer les indices du caractère substantiel des lacunes bien la démarche scientifique des auteurs de l’étude qui est ici d’une étude d’impact. L’enjeu est d’autant plus important que mise à mal par le contrôle judiciaire qui, déjà à ce stade, met à le moyen tiré de l’insuffisance d’une étude d’impact est quasi jour un manque de rigueur dans le raisonnement proposé au systématiquement invoqué par les requérants désireux de faire public et à l’autorité décisionnelle. échec au projet. Sur ce point, le jugement commenté apporte d’utiles éclairages. III. Sur l’appréciation du caractère

II. Sur l’appréciation de la suffisance des volets de l’étude d’impact L’appréciation que les juges font de la suffisance de l’étude d’impact est subjective et repose sur le principe de proportionnalité12, énoncé au I. de l’article R. 122-5 du code de l’environnement. Précisément, cet article énonce que « I.- Le contenu de l’étude d’impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d’être affectée par le projet, à l’importance et la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l’environnement ou la santé humaine ». En l’espèce, les requérants avaient argué du caractère insuffisant de l’étude d’impact, tant en ce qui concerne son volet relatif à l’analyse de l’état initial de la circulation et des trafics13, qu’en ce qui concerne son volet relatif aux effets du projet sur la circulation et les trafics14, la qualité de l’air 15 et les nuisances sonores16.

8.  cf. Intervention de M-P. Maître lors de l’Atelier « Repenser l’étude d’impact » du 12 novembre 2015, BDEI n° 63, 1er juin 2016. 9.  cf. BDEI, 1/2008, p. 7-9, concl. Y. Aguila. 10.  cf. CE 12 novembre 2007, Société Vicat, req. n° 295347, Environnement n° 2, février 2008, comm. D. Gillig. 11.  cf. à titre d’exemple : CAA Douai 15 octobre 2015, req. n° 14DA00123 ; CAA Versailles 21 juillet 2015, req. n° 13VE02038 ; CE 28 mars 2011, Collectif contre les nuisances du TGV de Chasseneuil, du Poitou et MigneAuxences et autres, req. n° 330256. 12.  cf. Intervention de M-P. Maître lors de l’Atelier « Repenser l’étude d’impact » du 12 novembre 2015, BDEI n° 63, 1er juin 2016. 13.  cf. cons. n° 14 du jugement commenté. 14.  cf. cons. n° 15 du jugement commenté. 15.  cf. cons. n° 16 du jugement commenté. 16.  cf. cons. n° 17 du jugement commenté.

substantiel des insuffisances de l’étude d’impact

Après avoir jugé que les insuffisances alléguées étaient avérées, le tribunal a jugé à chaque reprise que ces insuffisances présentaient un caractère substantiel. La motivation du jugement, particulièrement étayée, permet de comprendre ce qui a sous-tendu l’appréciation par les premiers juges du caractère substantiel des insuffisances de l’étude d’impact, alors que la plupart du temps, les décisions de justice sont peu disertes sur ce point. A priori, l’appréciation du caractère substantiel ou non substantiel des insuffisances d’une étude d’impact est tout aussi subjective et casuistique que l’appréciation de l’existence de ces mêmes insuffisances. Le jugement commenté est intéressant en ce qu’il introduit une dose d’objectivité dans la conduite de cette appréciation. Précisément, le tribunal a tenu compte des insuffisances relevées tant par la commission d’enquête publique dans son rapport, que par l’Autorité environnementale dans son avis. Or si ce rapport et si cet avis ne sont pas juridiquement contraignants, les premiers juges ne peuvent pas non plus les ignorer dans le cadre de l’appréciation des faits qui leur incombe. En particulier, si l’avis de l’Autorité environnementale est simplement consultatif, il n’en demeure pas moins important pour les informations qu’il donne sur la qualité de l’étude d’impact. En effet, cet avis doit préciser les éléments permettant au pétitionnaire ou au maître d’ouvrage d’ajuster le contenu de l’étude d’impact à la sensibilité des

17.  cf. cons. n° 16 du jugement commenté.

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milieux et aux impacts potentiels du projet sur l’environnement ou la santé humaine, notamment le degré de précision des différentes thématiques abordées dans l’étude d’impact 18.

Classiquement en jurisprudence, il existe des carences que le juge administratif semble tenir pour inacceptables selon les époques, sans motiver sa décision d’annulation de l’arrêté d’autorisation par la finalité informative de l’étude L’on peut d’ailleurs parier que, compte tenu de la A priori, l’appréciation d’impact ou l’importance du projet mais par sa complexité croissante des études d’impact, les du caractère substantiel nature même. Ainsi et au nom de la protection de juridictions seront de plus en plus tentées de s’en ou non substantiel des la ressource en eau, le juge attend-il d’un projet remettre à la sagesse de ces « organismes experts » insuffisances d’une étude d’élevage qu’il comporte une analyse sérieuse des pour la qualité des études d’impact. Faut-il encore d’impact est tout aussi conditions d’épandage et les omissions sont subsque leur indépendance vis-à-vis des autorités en subjective et casuistique tantielles en ce domaine21. Et si la sensibilité du charge d’approuver les projets soit garantie, ce que l’appréciation de juge s’est élevée pour protéger sinon les zones qui n’est, pour l’heure, toujours pas le cas19. Surtout, l’existence de ces mêmes humides du moins la ressource en eau, on perçoit il ne faudrait pas non plus que le juge réduise son insuffisances. avec le jugement commenté que le juge n’est pas appréciation sur l’étude d’impact à celle de l’Autoun être inanimé simple bouche de la loi… il boit rité environnementale, sinon il renoncerait lui-même à son indéet se rappelle maintenant qu’il respire : le tribunal administratif pendance alors que le recours juridictionnel est la garantie d’un de Paris quelque mois après le Conseil d’État 22 n’hésite plus à contrôle sanctionné des principes de prévention comme de faire en sorte que la question de la qualité de l’air soit prise au participation du public. sérieux par les pouvoirs publics. Quoi qu’il en soit, dans sa décision, le tribunal a jugé que « les inexactitudes, omissions et insuffisances cumulées de l’étude d’impact relevées aux points 14 à 17 du présent jugement, concernent les effets du projet sur la circulation automobile, les émissions de polluants atmosphériques et les nuisances sonores ; qu’elles portent ainsi sur des éléments majeurs d’appréciation de l’intérêt général du projet, lequel consiste en la piétonnisation d’une voie empruntée par 43 000 véhicules par jour et sert à la continuité des itinéraires principaux dans l’agglomération parisienne, pourtant justifié en particulier par un objectif de réduction des émissions de polluants atmosphériques ; que, d’ailleurs, elles ont pour la plupart été relevées par l’autorité environnementale dans son avis du 10 mai 2016 et conduit la commission d’enquête publique à s’estimer, dans son rapport du 8 août 2016, hors d’état de se prononcer sur l’intérêt général du projet » 20. Il s’en infère que seules les lacunes d’une étude d’impact qui se rapportent à des éléments majeurs d’appréciation du projet sont de nature à présenter un caractère substantiel et partant, à vicier la procédure. On comprend ainsi ce qui permet au juge d’objectiver l’insuffisance comme étant substantielle : l’information erronée est en rapport direct avec le projet lui-même et a pu fausser au final l’appréciation des impacts. Et on perçoit aussi le caractère prophylactique de la qualification retenue par le juge : à ce stade, l’insuffisance est substantielle au regard de l’objet du projet sans même qu’il soit besoin de discuter in concreto de ses impacts. C’est l’idée que les auteurs de l’étude ont pris le risque de fausser la décision publique sans que le projet soit pour autant condamnable pour l’environnement. Ainsi la nullité de la décision sanctionne-t-elle un manque de sérieux dans la réalisation de l’étude en tant que tel, sans doute avant tout pour dissuader les pétitionnaires de céder à la tentation de passer sous silence certains scenarii aggravant les impacts du projet.

18.  cf. C. env., art. R. 122-4. 19.  S’agissant des plans et travaux cf. CE, 6 déc. 2017, n° 400559, FNE : D. Deharbe, « L’autorité environnementale est morte, vive l’autorité environnementale », http://www.green-law-avocat.fr/lautoriteenvironnementale-est-morte-vive-lautorite-environnementale/. cf. également concernant les projets, ce récent avis contentieux du Conseil d’Etat du 22 mars 2018, n° 415852. 20.  cf. cons. n° 18 du jugement.

IV. Sur la prise en compte du cumul des insuffisances pour conclure à l’irrégularité de la procédure Dans sa décision, le tribunal ne s’est pas borné à juger que les insuffisances alléguées étaient avérées et substantielles pour en déduire que la procédure avait été viciée. En effet, il a intégré dans la motivation de sa décision le cumul de ces insuffisances, en jugeant que « s’ajoutant les unes aux autres sur des points essentiels, elles n’ont pas permis au public d’apprécier les effets du projet d’aménagement envisagé au regard de son importance et de ses enjeux et ont ainsi pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ; qu’elles sont par suite de nature à vicier la procédure d’adoption de la délibération attaquée et à l’entacher d’illégalité ; qu’il y a dès lors lieu d’annuler la délibération n° 2016 SG 29 du 26 septembre 2016 par laquelle le conseil de Paris a adopté la déclaration de projet de l’opération d’aménagement des berges de la Seine à Paris 1er et 4ème arrondissements »23. De prime abord, la prise en compte par le juge du cumul des lacunes des différents volets d’une étude d’impact peut sembler parfaitement surabondante dès lors qu’en principe, l’insuffisance d’un seul volet d’une étude d’impact peut suffire à caractériser un vice de procédure24. Au demeurant, les juridictions administratives vérifient qu’une étude d’impact comporte les informations suffisantes relatives à chacun des volets pris isolément25. Et en l’espèce, il est permis de penser que chacune des insuffi21.  cf. CAA Nantes, 27 déc. 2002, n° 01NT01229, GAEC des Peupliers – V. également CAA Nantes, 3 déc. 2002, n° 98NT00894, GAEC du Bas Frémur – CAA Bordeaux, 18 déc. 2003, n° 99BX02311 et 00BX02209, Sté coopérative Porcy du sud – CAA Bordeaux, 6 nov. 2003, n° 99BW02112, M. André Viguier – CAA Bordeaux, 20 nov. 2003, n° 99BX01690, Assoc. sources et rivières du Limousin. 22.  cf. CE, 12 juillet 2017, Association Les Amis de la Terre France, n° 394254 : A. Perrin et M. Deffairi : « Le juge administratif garant de la qualité de l’air » AJDA n° 2018/3 p. 167. 23.  cf. cons. n° 18 du jugement. 24.  cf. CAA Bordeaux, 24 janv. 2012, Cne de Lahontan, n° 11BX00555 ; CE 29 juillet 1994, Dumont, RJE, 1995, p. 328. 25.  cf. à titre d’exemple : CAA Douai 16 novembre 2017, association Novissen et autres, req. n° 15DA01535.

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Cours & tribunaux sances des volets de l’étude d’impact prise isolément aurait pu avoir pour effet de nuire à l’information du public au point de vicier la procédure d’adoption de la délibération attaquée. Pour autant, la prise en compte par le tribunal du cumul des lacunes des différents volets d’une étude d’impact pourrait trouver une justification dans les dispositions de l’article R. 1225 du code de l’environnement, qui précisent que l’étude d’impact doit notamment présenter non seulement une analyse des différents effets du projet sur l’environnement, sur la commodité du voisinage, l’hygiène, la santé, la sécurité, la salubrité publique, mais également une analyse de l’addition de ces effets et l’interaction de ces effets entre eux  26. En effet, le cumul de ces insuffisances pourrait impliquer que l’analyse des effets additionnés soit insuffisante par voie de conséquence. Au-delà, il convient de rappeler qu’il est très fréquent que les juridictions fassent masse des insuffisances d’une étude d’impact pour en déduire que celle-ci n’a pas rempli sa vocation informative vis-à-vis du public : c’était d’ailleurs le cas dans l’affaire Société Ocréal précité. Par ailleurs, le raisonnement suivi par le tribunal administratif de Paris connaît au moins un précédent. Précisément, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a jugé, à propos du projet de création de la zone d’aménagement concerté du Triangle de Gonesse, que les insuffisances de l’étude d’impact afférente à ce projet avaient « nécessairement, par leur importance et leur cumul, été de nature à nuire à l’information complète de la population et à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative »27. Pour en revenir au jugement commenté, il est permis de penser qu’en intégrant le cumul des insuffisances dans la motivation de sa décision, le tribunal ait tout simplement souhaité en sécuriser les motifs dans la perspective d’un appel qui serait interjeté par la ville de Paris. Quoi qu’il en soit, ayant jugé, en l’espèce, que les irrégularités invoquées par les requérants avaient revêtu un caractère substantiel, le tribunal a annulé non seulement la délibération du conseil municipal du 26 septembre 2016, mais également l’arrêté du maire de Paris du 18 octobre 2016 par voie de conséquence. La fin du « tout-voiture » sur les voies sur berges rive droite n’est donc pas pour demain. Y.B. et D.D.

26.  cf. C. env., art. R. 122-5. 27.  cf. TA Cergy-Pontoise Association France Nature environnement et a. 1610910, 1702621, cons. n° 9.

Possibilité pour le juge de moduler le montant de l’amende réprimant une contravention de grande voirie Mots-clés : office du juge, contravention de grande voirie, modulation de l’amende

CE, 25 octobre 2017, M. B., n° 392578 Le Conseil d’État vient élargir les prérogatives du juge en lui reconnaissant le pouvoir de moduler le montant d’une amende réprimant une contravention de grande voirie dans la limite du plafond fixé par la loi et du plancher correspondant au montant de la sanction inférieure, et ce afin de prendre en compte la gravité de la faute commise.

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le 3 mars 2012, le navire appartenant à M. B...s’est amarré, sans autorisation, afin d’y charger de la glace, au lieudit « la Criée » du port de Boulogne-sur-Mer, réservé au débarquement de la pêche, alors qu’il avait été précisé à M. B...que cet emplacement était réservé en vue de l’arrivée ultérieure du navire « Ursa Minor ». M. B...n’a pas obtempéré à l’ordre qui lui avait été donné de faire mouvement et de libérer le poste. L’officier de port a alors dressé un procès-verbal de contravention de grande voirie daté du même jour, relatant ces faits et le préfet du Pas-de-Calais a poursuivi le contrevenant devant le tribunal administratif de Lille au titre de la contravention de grande voirie prévue et réprimée par les articles L. 5334-5, L. 5 337-1 et L. 5337-5 du code des transports et R. 330-1 du code des ports maritimes. Par un jugement du 19 septembre 2013, le tribunal administratif de Lille a condamné M. B...au paiement d’une amende de 8 000 euros en application du 2° de l’article L. 5337-5 du code des transports. Il se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 11 juin 2015 par lequel la cour administrative d’appel de Douai a confirmé ce jugement.  2. Aux termes de l’article R. 711-2 du code de justice administrative applicable aux procédures d’appel en ce qui concerne les contraventions de grande voirie : « Toute partie est avertie, par une notification faite par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou par la voie administrative mentionnée à l’article R. 611-4, du jour où l’affaire sera appelée à l’audience (...) ». Aux termes de l’article R.711-2-1 du code de justice administrative applicable à ces mêmes procédures : « Les parties ou leur mandataire inscrits dans l’application informatique mentionnée à l’article R. 414-1 peuvent être convoqués à l’audience par le moyen de cette application. Les dispositions des troisième et quatrième alinéas de l’article R. 611-8-2 sont applicables ».  3. Aux termes de l’article R. 414-1 du même code, dans sa rédaction alors applicable : « Lorsqu’elle est présentée par un avocat, un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation, une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public, la requête peut

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être adressée à la juridiction par voie électronique au moyen d’une application informatique dédiée accessible par le réseau internet. / Les caractéristiques techniques de cette application garantissent la fiabilité de l’identification des parties ou de leur mandataire, l’intégrité des documents adressés ainsi que la sécurité et la confidentialité des échanges entre les parties et la juridiction. Elles permettent également d’établir de manière certaine la date et l’heure de la mise à disposition d’un document ainsi que celles de sa première consultation par son destinataire. Un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, définit ces caractéristiques et les exigences techniques qui doivent être respectées par les utilisateurs de l’application ». Aux termes de l’article R. 611-8-2 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : « Les avocats, les avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, les administrations de l’État, les personnes morales de droit public et les organismes de droit privé chargés de la gestion d’un service public peuvent s’inscrire dans l’application informatique mentionnée à l’article R. 414-1, dans les conditions fixées par l’arrêté prévu à cet article. / Toute juridiction peut adresser par le moyen de cette application, à une partie ou à un mandataire ainsi inscrit, toutes les communications et notifications prévues par le présent livre pour tout dossier et l’inviter à produire ses mémoires et ses pièces par le même moyen (...) ». 

7. En premier lieu, aux termes du second alinéa de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : « Toute décision prise par l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celuici ». Un procès-verbal de contravention de grande voirie, qui traduit la décision de l’administration de constater l’atteinte au domaine public dont la protection est assurée par le régime des contraventions de grande voirie, est au nombre des décisions visées par ces dispositions. Il est ainsi soumis à l’obligation de comporter notamment la mention, en caractères lisibles, de la qualité de son auteur.

4. Lorsqu’un arrêt mentionne que les parties ont été convoquées à l’audience, si l’une des parties soutient que tel n’a pas été le cas en ce qui la concerne et s’il ne ressort pas des pièces du dossier qu’elle a été convoquée dans les conditions prévues par les dispositions précitées du code de justice administrative, ou qu’elle a été présente ou représentée à l’audience, l’arrêt doit être regardé comme rendu à la suite d’une procédure irrégulière.

9. En deuxième lieu, le procès-verbal indique que le 3 mars 2012 à 5 heures 20, le navire « Saint Jean Priez pour nous » a accosté sans autorisation au lieu-dit « La Criée » du port de Boulogne-sur-Mer, lequel est réservé au débarquement des bateaux de pêche, que ordre lui a été donné par l’officier de port à quai puis par l’officier de port de quart en vigie de libérer le poste pour le bateau de pêche « Ursa Minor » mais qu’il a refusé d’y obtempérer. Le moyen tiré de ce que le procèsverbal ne rapporte pas de manière suffisamment précise les circonstances de l’infraction doit, compte tenu de ces éléments, être écarté. 

5. Il ressort des pièces du dossier que, par avis avec accusé de réception du 27 avril 2015 adressé par la voie de l’application informatique Télérecours prévue par l’article R. 414-1 précité du code de justice administrative, les parties ont été averties que leur affaire serait appelée à l’audience du 28 mai 2015. Par un nouvel avis adressé aux parties selon les mêmes modalités le 21 mai 2015, ces dernières ont été averties de ce que l’affaire était reportée à une date ultérieure. Cet avis précisait : « Un avis d’audience vous sera adressé dès que la nouvelle date sera fixée ». L’audience de la cour s’est néanmoins tenue à la date initialement prévue, soit le 28 mai 2015, en l’absence de M. B...et de son conseil et sans que ce dernier n’ait reçu de nouvel avis d’audience. En s’abstenant d’adresser un nouvel avis d’audience aux parties, alors que le premier avis était privé de portée en raison du report d’audience annoncé, et alors même que l’arrêt porte la mention « Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience », la cour a méconnu les exigences qui découlent des dispositions précitées de l’article R. 711-2 du code de justice administrative. Par suite, M. B...est fondé à soutenir que l’arrêt est intervenu à la suite d’une procédure irrégulière et, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, à en demander l’annulation.  6. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond en application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.

8. Il résulte de l’instruction que le procès-verbal de contravention de grande voirie du 3 mars 2012 comprend les prénom et nom, qualité et signature de l’agent verbalisateur, conformément aux dispositions de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000. La circonstance que le nom et le prénom d’un autre officier de port accompagnant celui qui a constaté l’infraction n’ont pas été mentionnés au procès-verbal est sans influence sur sa régularité dès lors que les dispositions précitées ne concernent que l’auteur de celui-ci. 

10. En troisième lieu, l’article L. 5334-5 du code des transports dispose que : « Dans les limites administratives du port maritime et à l’intérieur de la zone maritime et fluviale de régulation mentionnée à l’article L. 5331-1, tout capitaine, maître ou patron d’un navire, d’un bateau (...) est tenu d’obtempérer aux signaux réglementaires ou aux ordres donnés, par quelque moyen que ce soit, par les officiers de port, officiers de port adjoints ou surveillants de port concernant le mouvement de son navire, bateau ou engin ». L’article L. 5337-1 du même code dispose que : « Sans préjudice des sanctions pénales encourues, tout manquement aux dispositions (...) du présent chapitre (...), constitue une contravention de grande voirie réprimée dans les conditions prévues par les dispositions du présent chapitre ». L’article L. 5337-5 de ce code dispose que : « Le fait, pour un capitaine, maître ou patron (...) d’un bateau (...) de ne pas obtempérer aux signaux ou aux ordres conformément aux dispositions de l’article L. 5334-5 est passible d’une amende calculée comme suit : 1° Pour le navire, bateau ou autre engin flottant d’une longueur hors tout inférieure ou égale à 20 mètres : 500 euros ; 2° Pour le (...) bateau (...) d’une longueur hors tout supérieure à 20 mètres et inférieure ou égale à 100 mètres : 8 000 euros ; 3° Pour le navire, bateau ou autre engin flottant d’une longueur hors tout supérieure à 100 mètres : 20 000 euros ». Aux termes de l’article R. 330-1

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Cours & tribunaux du code des ports maritimes : « Tout capitaine, maître ou patron d’un bateau (...) doit, dans les limites d’un port maritime, obéir aux ordres donnés par les officiers de port, officiers de port adjoints, surveillants de port et auxiliaires de surveillance concernant les mesures de sécurité et de police destinées à assurer la protection et la conservation du domaine public des ports maritimes ».  11. D’une part, M. B...soutient que n’était pas établie l’interdiction d’accoster à cet endroit ou qu’il était nécessaire de demander une autorisation d’accoster et que le procès-verbal de contravention ne mentionne pas le fondement de cette interdiction ou de la nécessité d’une demande d’autorisation. Toutefois, il est indiqué dans ce procès-verbal que l’infraction constatée relève notamment des articles L. 5334-5 et L. 53375 du code des transports et de l’article R. 330-1 du code des ports maritimes et il résulte de ces dispositions que tout capitaine, maître ou patron d’un navire doit obtempérer aux ordres donnés par les officiers de port et que la méconnaissance de cette obligation est constitutive d’une contravention de grande voirie. 12. D’autre part, lorsqu’il retient la qualification de contravention de grande voirie s’agissant des faits qui lui sont soumis, le juge est tenu d’infliger une amende au contrevenant. Alors même que les dispositions précitées ne prévoient pas de modulation des amendes, le juge, qui est le seul à les prononcer, peut toutefois, dans le cadre de ce contentieux répressif, moduler leur montant dans la limite du plafond prévu par la loi et du plancher que constitue le montant de la sanction directement inférieure, pour tenir compte de la gravité de la faute commise, laquelle est appréciée au regard de la nature du manquement et de ses conséquences. Il en résulte, s’agissant du bateau de M. B...d’une longueur de 21 mètres, que l’amende que doit infliger le juge à l’intéressé à raison d’un manquement constitutif d’une contravention de grande voirie, est nécessairement comprise entre la somme de 8 000 euros, maximum possible pour les bateaux d’une longueur supérieure à 20 mètres et inférieure ou égale à 100 mètres, et 500 euros, maximum possible pour les bateaux d’une longueur inférieure ou égale à 20 mètres. 13. Il résulte de l’instruction que M. B...s’est amarré, sans autorisation, à un emplacement du port de Boulogne-sur-Mer réservé à un autre bateau qui devait y débarquer le produit de sa pêche et qu’il a refusé d’obtempérer à l’ordre qui lui avait été donné de libérer le poste d’amarrage. Compte tenu de la gravité d’un tel manquement mais eu égard à la brièveté du stationnement irrégulier de ce bateau de 21 mètres, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de fixer à 4 000 euros l’amende infligée à M.B.... Par conséquent M.B..., dont les conclusions tendant au rejet de la demande du préfet du Pas-de-Calais conduisent nécessairement le juge à apprécier s’il convient de moduler le montant maximum de l’amende légalement fixée, est seulement fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif a fixé à 8 000 euros le montant de l’amende au lieu de 4 000 euros.

■■ CONCLUSIONS Romain Victor, Rapporteur public

L’affaire qui vient d’être appelée vous conduira – dans tous les cas – à apporter une précision importante sur l’office du juge prononçant une amende en répression d’une contravention de grande voirie. M. B., qui demeure à Etaples-sur-Mer (Pas-de-Calais), était le propriétaire du Saint Jean Priez Pour Nous, un chalutier d’une longueur de 21 mètres dont il se servait dans le cadre de son activité de marin pêcheur. Le 3 mars 2012 à 5 heures 20, l’officier de quart de la capitainerie de Boulogne-sur-Mer (Pas-de-Calais) a constaté que le navire, qui avait accosté sans autorisation au lieudit « La Criée » du port de Boulogne-sur-Mer pour y recevoir une livraison de glace, alors que cet emplacement est réservé à la débarque de la pêche, avait refusé d’obtempérer à l’ordre de libération du poste en vue de permettre à un autre chalutier de débarquer sa pêche. L’officier de port a dressé un procès-verbal de contravention de grande voirie, notifié quelques jours plus tard à M. B., lui imputant la violation des dispositions combinées des articles L. 53345 et L. 5337-5 du code des transports qui prévoient que, dans les limites administratives d’un port maritime, tout capitaine d’un navire est tenu d’obtempérer aux ordres donnés par les officiers de port concernant le mouvement de son navire et que tout refus d’obtempérer est passible d’une amende dont le montant, fonction de la longueur hors tout du navire, s’établit à 8 000 euros pour un navire dont la longueur, à l’instar du Saint Jean Priez Pour Nous, est comprise entre 20 et 100 mètres. Le 13 juillet 2012, le préfet du Pas-de-Calais a saisi le tribunal administratif de Lille d’une requête tendant à la condamnation de M. B. au paiement de cette amende. Par jugement du 19 septembre 2013, le magistrat désigné de ce tribunal a fait droit à sa requête. M. B. se pourvoit régulièrement en cassation contre l’arrêt du 11 juin 2015 par lequel la cour administrative d’appel de Douai a rejeté l’appel qu’il a formé contre ce jugement. L’annulation de l’arrêt attaqué est inévitable. L’article R. 711-2 du code de justice administrative (CJA), applicable en première instance et en appel, impose que toute partie soit avertie du jour où l’affaire sera appelée à l’audience, cet avis pouvant être donné par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou dans la forme administrative. L’article R. 711-2-1 du même code ajoute que les parties ou leur mandataire inscrits dans Télérecours peuvent être convoqués à l’audience par le moyen de cette application informatique. Ces dispositions sont bien applicables au jugement des contraventions de grande voirie par la cour administrative d’appel. L’article L. 2132-20 du code générale de la propriété des personnes publiques (CG3P) renvoie en effet, en ce qui concerne la procédure de jugement de ces contraventions, aux dispositions spéciales qui figurent au chapitre IV du titre VII du livre VII du CJA. Ce chapitre comporte certes un article L. 774-4 qui énonce que

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l’avis d’audience est délivré par lettre recommandée ou dans la forme administrative sans prévoir de notification par Télérecours. Mais ces dispositions doivent être regardées, par analogie avec ce qu’a décidé votre arrêt Voies navigables de France du 5 octobre 20071, comme n’étant relatives qu’aux jugements rendus par le tribunal administratif de sorte qu’en l’absence de disposition spéciale, il convient de considérer que la procédure suivie devant la cour est régie par les dispositions de droit commun applicables au jugement, notamment celles de l’article R. 711-2-1 relatives à l’envoi de l’avis d’audience via Télérecours. La convocation des parties à l’audience constitue bien sûr une exigence substantielle. Le jugement qui intervient alors qu’une des parties n’a pas été avisée du jour de l’audience est irrégulier2, à moins que le requérant qui se plaint de n’avoir pas été convoqué ou son avocat ait été présent à l’audience3. Enfin si l’arrêt ou le jugement mentionne que les parties ont été convoquées à l’audience, mais qu’une partie conteste que tel ait été le cas, c’est à un examen concret que vous vous livrez : votre décision SCI Parc de Vallauris retient ainsi que la décision juridictionnelle attaquée doit être regardée comme rendue à la suite d’une procédure irrégulière s’il ne ressort pas des pièces du dossier soumis au juge du fond que la partie intéressée a été régulièrement convoquée, ni qu’elle a été présente ou représentée à l’audience4. Ces exigences ne sauraient avoir moins de force dans le contentieux répressif des contraventions de grande voirie. Si, en l’espèce, l’arrêt mentionne que « [l]es parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience », M. B., qui n’était ni présent ni représenté à l’audience, soutient que tel n’a pas été le cas. De fait, il ressort des pièces du dossier que son conseil a été averti le 27 avril 2015, au moyen d’un avis délivré via l’application Télérecours, que l’affaire serait appelée à l’audience du 28 mai 2015. Par un second avis du 21 mai 2015, également adressé via Télérecours, les parties ont été informées que l’affaire était reportée à une date ultérieure et qu’un nouvel avis d’audience leur serait délivré. Cependant l’audience s’est tenue à la date initialement fixée en l’absence de M. B. et de son conseil et sans qu’ils aient reçu de nouvel avis, ce dont il se déduit aisément que l’arrêt est intervenu à la suite d’une procédure irrégulière. Nous vous invitons à régler le litige au fond après cassation en considération de l’intérêt qui s’attache à ce que vous preniez parti sur le moyen, invoqué par M. B. à l’appui de sa requête d’appel, tiré de ce que le montant de l’amende aurait dû être modulé pour assurer la proportionnalité de la sanction avec la gravité de l’infraction qui lui a été reprochée et pour tenir compte de sa situation personnelle, notamment financière. Vous écarterez d’abord sans difficulté les trois moyens de la requête relatifs au principe de la condamnation. Contrairement à ce que soutient le requérant, le procès-verbal de contravention comporte bien l’indication du nom, du prénom 1.  8e et 3e ssr, n° 290761, T. p. 844, concl. N. Escaut. 2.  6e et 2e ssr, 7 mars 1986, Sté Constellation, n° 63343,63856, T. p. 668 ; 3e et 5e ssr, 14 avr. 1999, M. Carcopino-Tusoli, n° 147865. 3.  Section, 23 février 1968, Perdereau, n° 65466, rec. p. 136. 4.  9e et 10e ssr, 16 janv. 2006, n° 266267, T. p. 877-1025, concl. L. Vallée.

et de la qualité de son auteur conformément aux dispositions alors en vigueur de l’article 4 de la loi DCRA, applicables dans le contentieux de la grande voirie5 et la circonstance qu’un autre officier de la capitainerie aurait été présent au moment où l’infraction a été constatée n’entache pas cet acte d’irrégularité dès lors que les mentions légalement requises ne concernent que l’auteur de la décision administrative. Le moyen tiré de ce que le procès-verbal ne ferait pas état des circonstances exactes de la commission de l’infraction manque en fait. Enfin c’est en vain que M. B. soutient qu’il n’est pas établi qu’il aurait été interdit d’accoster à l’endroit où il a amarré son chalutier car l’infraction qui lui est reprochée n’est pas un stationnement irrégulier de son navire mais un refus d’obtempérer. M. B. soutient pour le reste qu’en refusant de moduler le montant fixé par le texte instituant la contravention de grande voirie, le juge méconnaîtrait le principe d’individualisation des peines qui découle du principe de nécessité des peines affirmé par l’article 8 de la Déclaration de 1789 et qui impose que toute sanction ayant le caractère d’une punition tienne « compte des circonstances propres à chaque espèce »6. Cette exigence, qui trouve à s’appliquer y compris dans le silence de la loi7, est particulièrement forte en droit pénal. L’article 132-1 du code pénal énonce ainsi que « toute peine prononcée par la juridiction doit être individualisée » et que, « dans les limites fixées par la loi, la juridiction détermine (…) le quantum (…) des peines prononcées en fonction des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur ainsi que de sa situation matérielle, familiale et sociale (…) ». C’est cette même conception que le requérant souhaiterait transposer à l’amende sanctionnant une contravention de grande voirie, laquelle ne devrait selon lui constituer qu’un simple plafond, un maximum en dessous duquel le juge serait libre de descendre pour individualiser la sanction. Les contraventions de grande voirie ne sont pas, « compte tenu de leur objet et des règles de procédure et de compétence qui leur sont applicables, des contraventions de police », pour reprendre une formule que l’on trouve sous votre plume8 et sous celle du Conseil constitutionnel9. Elles ne sont pas davantage des sanctions « administratives » dès lors qu’elles sont prononcées par le juge et non par l’autorité administrative. Elles constituent néanmoins des sanctions ayant le caractère d’une punition et se rattachant à la « matière pénale » au sens de la Convention européenne, ce qui explique qu’il leur soit fait application d’un grand nombre de règles et principes du droit 5.  v. 8e et 3e ssr, 29 oct. 2012, M. Huyghues Despointes, n° 341357, T. p. 748. 6.  v. déc. n° 2013-329 QPC du 28 juin 2013, Sté Garage Dupasquier, cons. 3. 7.  v. déc. n° 2007-553 DC du 3 mars 2007, Loi relative à la prévention de la délinquance, cons. 28. 8.  6e et 2e ssr, 22 juin 1987, Secrétaire d’Etat auprès du ministre des transports, chargé de la mer, c/ Rognant, n° 50787, T. p.727. 9.  v. déc. n° 87-151 L du 23 sept. 1987, Nature juridique de certaines dispositions de l’article L 69-1 du code des postes et télécommunications, cons. 4.

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Cours & tribunaux pénal et de la procédure pénale : ●●principes de nécessité des peines10 et d’interprétation stricte du texte d’incrimination11 ; ●●rétroactivité in mitius12 ; ●●principe de l’autorité absolue de chose jugée attachée aux décisions du juge administratif statuant sur la poursuite de contraventions de grande voirie13 ; ●●inclusion dans le périmètre des lois d’amnistie14 ; ●●prescription de l’action publique selon les règles de l’article 9 du code de procédure pénale applicables aux contraventions de police15. L’invocation du principe d’individualisation des peines est donc opérante dans le contentieux des contraventions de grande voirie. Vous pourriez bien sûr être tentés de transposer à la matière des contraventions de grande voirie le raisonnement que vous tenez en matière de sanctions fiscales et qui vous conduit à refuser de moduler les majorations et amendes infligées par l’administration.

son principe21, va assez loin puisque le juge constitutionnel identifie une possibilité d’adapter les pénalités à la gravité des agissements du redevable dans le seul fait que le juge de l’impôt puisse, à l’issue du plein contrôle qu’il exerce sur les faits invoqués, maintenir une amende fiscale ou la décharger en se servant ainsi d’un clavier à deux touches22. Cinq raisons nous incitent toutefois à vous proposer de s’éloigner du paradigme fiscal et de consacrer la faculté, pour le juge administratif, de moduler l’amende prononcée en répression d’une contravention de grande voirie dans la limite du plafond fixé par le texte législatif ou réglementaire qui l’institue. 1°) La première est tirée de ce que le juge administratif module déjà l’amende prononcée en répression d’une contravention de grande voirie dans l’hypothèse, loin d’être rare, dans laquelle le texte instituant la contravention fixe l’amende encourue à l’intérieur d’une fourchette. Cette méthode, qui prévalait sous l’empire de l’ancien code pénal et a été abandonnée en 1994 au profit de la fixation d’un plafond, perdure pour de nombreuses contraventions de grande voirie. A titre d’exemple, l’article L. 2132-6 du CG3P punit d’une amende de 150 à 12 000 euros celui qui aura construit, sur un cours d’eau domanial, un ouvrage susceptible de nuire à l’écoulement des eaux ou à la navigation ; vous pouvez voir, pour une amende fixée à 1 000 euros, la décision de votre 8e chambre M. Doumenc et autres du 10 mars 20172324. Vous jugez en effet dans ce cas qu’il appartient au juge de fixer le montant de l’amende dans la limite des taux fixés par le texte d’incrimination, en tenant compte des « circonstances de l’affaire »25.

L’invocation du principe d’individua­ lisation des peines est (…) opérante dans le contentieux des contraventions de grande voirie.

Par votre avis de Section Houdmond16, confirmé à de nombreuses reprises depuis lors17, vous vous êtes en effet appuyés sur le fait que la loi fiscale proportionne elle-même les pénalités selon les agissements commis par le contribuable en prévoyant l’application de différents taux de majoration selon la qualification du manquement, ce dont vous avez déduit que le juge de l’impôt, après avoir exercé son plein contrôle sur la qualification retenue par l’administration, doit appliquer le taux de majoration prévu par la loi sans pouvoir le moduler pour tenir compte de la gravité de la faute commise par le contribuable. Cette position est aussi celle du Conseil constitutionnel lorsqu’il a été amené à se prononcer sur diverses pénalités fiscales : majoration de 40 % pour non dépôt de déclaration après mise en demeure18, majoration de 40 % en cas de mauvaise foi du contribuable19 ou majoration de 40 % pour non déclaration de comptes bancaires à l’étranger20. Cette position, que la Cour européenne des droits de l’homme n’a pas remise en cause dans

10.  Avis, Section, 23 avr. 1997, Préfet de la Manche c/ Sté nouvelle entreprise Henry, rec. p. 153, concl. G. Bachelier. 11.  8e et 3e ssr, 27 mars 2000, Min. c/ Sinigaglia, n° 195019, rec. p. 136. 12.  5e et 3e ssr, 23 juil. 1976, Secrétaire d’Etat aux Postes et Télécommunications c/ Dame Ruffenach, n° 99520, rec. p. 361. 13.  6e et 2e ssr, 27 juil. 1988, Bellay, n° 68672, rec. p. 301. 14.  10e et 7e ssr, 3 févr. 1982, Mme Gaubert, n° 25031, rec. p. 47 ; 6e et 2e ssr, 8 avr. 1987, Entreprise Jean Lefebvre, n° 28531, rec. p. 128 ; 8e et 9e ssr, 30 déc. 1996, Goudeau, n° 148174, rec. p. 521. 15.  2 nov. 1966, Sté Poléna, n° 65445, rec. p. 576, la prescription ne jouant pas en revanche en ce qui concerne l’action domaniale : cf. 22 déc. 1965, Commune de Thyl, n° 64841, rec. p. 703. 16.  5 avr. 1996, n° 176611, rec. p. 116, RJF 1996 n° 607, concl. J. Arrighi de Casanova BDCF 3/96 p. 63. 17.  v. Avis, 8e et 9e ssr, 8 juil. 1998, Fattell, n° 195664, RJF 1998 n° 970, concl. J. Arrighi de Casanova ; 9e et 10e ssr, SARL Clinique de Mazargues, n° 224304, RJF 2002 n° 671. 18.  Déc. n° 2010-105/106 QPC du 17 mars 2011 M. César S. et autre, cons. 7, RJF 2011 n° 731. 19.  Déc. n° 2010-103 QPC du 17 mars 2011, Sté SERAS II, RJF 2011 n° 731. 20.  Déc. n° 2011-220 QPC du 10 février 2012, cons. 5.

2°) Il résulte des termes mêmes du premier alinéa de l’article L. 2132-26 du CG3P que, dans le silence du texte instituant la contravention, donc à défaut de disposition édictant des amendes d’un montant plus élevé, « l’amende prononcée pour les contraventions de grande voirie ne peut excéder le montant prévu par le 5° de l’article 131-13 du code pénal », fixé à 1 500 euros. Cette « disposition balai » est, vous le voyez, rédigée en termes de plafond, ce que soulignent les deux alinéas suivants qui énoncent successivement que, les textes qui prévoient des peines d’amendes d’un montant inférieur, ne fixent pas le montant de ces peines ou ne prévoient simplement aucune amende, « le montant maximum des amendes encourues est celui prévu » pour les contraventions de 5e classe. En faisant référence à un « maxi21.  CEDH, 5e section, 7 juin 2012, Segame c/ France, req. n° 4837/06, RJF 2012 n° 888, chron. E. Bokdam-Tognetti p. 699. 22.  Voyez ses récentes décisions n° 2016-618 QPC du 16 mars 2017, Mme Michelle Theresa B. (cons. 11) et n° 2017-636 QPC du 9 juin 2017, Sté Edenred France, (cons. 9). 23.  n° 391177, inédit. 24.  Pour un autre exemple dans le CG3P : v. art. L. 2132-9 fixant une peine d’amende comprise entre 150 et 12 000 euros et pour une application : 8e ch., 15 juin 2016, Sté Château Lilan Ladouys, n° 384380, inédit. V. également l’art. L. 4273-1 du code des transports instituant une contravention de grande voirie en matière de navigation intérieure passible d’une amende de 150 à 12 000 euros et, pour une application : TA Châlonsen-Champagne, 17 janv. 2013, Voies navigables de France, n° 1001753. 25.  9 févr. 1979, Secrétaire d’Etat aux PTT c/ Entreprise Pagès, n° 10626, rec. p. 58 ; 30 nov. 1979, Secrétaire d’Etat aux PTT c/ Entreprise SACER, n° 13157, T. p. 737, s’agissant de contraventions prévues par l’ancien article R. 43 du code des PTT passibles d’une amende de 160 F à 600 F.

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mum », le législateur doit être regardé comme ayant entendu que le juge puisse fixer le montant de l’amende à un niveau inférieur. Et c’est le droit commun. Or il nous semble difficile de justifier, à l’intérieur de la catégorie unique des contraventions de grande voirie, que le juge, tantôt tienne compte des circonstances de l’affaire, tantôt n’y prête aucune attention.

en ce sens que, lorsque les faits matériels constituant la contravention sont établis, le contrevenant ne peut être complètement dispensé de peine28 ni, d’autre part, à une amende inférieure au plancher défini par le législateur, lorsqu’il a fixé plusieurs niveaux d’amendes. Au cas d’espèce, l’article L. 5337-5 du code des transports définit trois niveaux d’amendes pour trois catégories de navires : 500 euros d’amende pour les navires 3°) Si les contraventions de grande voirie sont d’une longueur jusqu’à 20 mètres, 8 000 euros La modulation est assez fréquemment dépeintes comme des fautes opportune car elle permet pour les navires d’une longueur supérieure à 20 « objectives » en ce sens qu’elles n’impliquent pas au juge, une fois l’infraction mètres et inférieure ou égale à 100 mètres et d’établir l’existence d’une intention de la part du établie, d’apprécier au cas 20 000 euros au-delà. M. B., qui entre dans la contrevenant26, ce constat ne peut justifier à lui par cas la gravité du compor- catégorie intermédiaire, ne pourrait se voir infliseul l’interdiction qui serait faite au juge admi- tement punissable, eu ger une amende inférieure à 500 euros. nistratif de moduler l’amende dès lors que le égard aux circonstances juge pénal module les amendes pénales punis- de sa commission et à Si vous nous avez suivi, il nous semble que vous sant des contraventions de police, qui constituent ses conséquences. pourrez tenir compte de ce que M. B., qui a comelles aussi des « infractions matérielles » pour mis la contravention qui lui est reprochée alors lesquelles seule la force majeure est exonératoire27. qu’il était venu prendre une livraison de glace pour les besoins de son activité professionnelle, a constamment indiqué, sans être contredit sur ce point, avoir amarré son navire au poste 4°) La modulation est opportune car elle permet au juge, une dédié à la débarque de la pêche, en l’absence d’autre poste fois l’infraction établie, d’apprécier au cas par cas la gravité du disponible, le temps strictement nécessaire à cette livraison. comportement punissable, eu égard aux circonstances de sa L’article L. 5337-5 du code des transports fixant la peine d’amende commission et à ses conséquences. Tout manquement à un en fonction de la longueur du navire, il nous semble qu’outre la même texte ne se vaut pas et il n’est pas question ici de majobrièveté du comportement d’insubordination reproché, vous rations proportionnelles comme en matière fiscale. pourrez tenir compte de ce que le Saint Jean Priez Pour Nous, qui mesure 21 mètres, est le plus petit de sa catégorie – celle La reconnaissance d’un pouvoir de modulation au juge nous des navires dont la longueur est supérieure à 20 mètres et inféparaît d’autant plus opportune que la décision sur l’action purieure ou égale à 100 mètres – alors que l’amende susceptible blique peut se doubler d’une décision sur l’action domaniale d’être appliquée à un navire de la catégorie immédiatement dont les conséquences, même s’il ne s’agit que d’une justice inférieure n’est que de 500 euros. Nous vous proposons, dans restaurative, peuvent être très lourdes pour le contrevenant, par exemple lorsqu’il est enjoint à l’intéressé d’acquitter une somme ces conditions, de lui infliger une amende de 1 000 euros. d’argent correspondant aux frais de remise en état du domaine. Faire varier le montant de l’amende peut introduire un peu de Par ces motifs nous concluons à l’annulation de l’arrêt attaqué, souplesse dans cette « procédure mixte intégrée », étant observé à ce que M. B. soit condamné à payer une amende de 1 000 euque le juge sera en tout état de cause tenu de moduler l’amende ros, à ce que le jugement du tribunal administratif de Lille du en cas de cumul avec une sanction pénale infligée à raison des 19 septembre 2013 soit réformé en ce qu’il a de contraire à la mêmes faits pour éviter de dépasser le montant de la plus présente décision, au rejet du surplus de la requête d’appel et élevée des amendes encourues, ainsi que le prévoit l’article L. des conclusions présentées par M. B. au titre des frais non com2132-28 du CG3P. R.V. pris dans les dépens. 5°) Dernier argument enfin, il nous semble que vous pourrez tenir compte de ce que, à la différence des sanctions fiscales, lesquelles sont infligées par l’administration sous le contrôle du juge, c’est, en matière de contraventions de grande voirie, le juge lui-même qui prononce les condamnations, ce qui écarte certaines réticences qui ont pu être exprimées face à l’éventualité d’un pouvoir de modulation des sanctions fiscales reconnu à l’administration. Nous vous invitons donc à reconnaître au juge le pouvoir de prononcer l’amende en répression d’une contravention de grande voirie dans la limite du maximum prévu, étant en tout état de cause observé que ce pouvoir ne peut aboutir, d’une part, au prononcé d’une amende égale à zéro car votre jurisprudence est 26.  3 janv. 1968, Secrétaire d’Etat aux transports c/ Pannelier, n° 69425, T. p. 1150. 27.  v. le dernier alinéa de l’article 121-3 du code pénal.

28.  v. la décision Secrétaire d’Etat aux Postes et Télécommunications c/ Entreprise Pagès précitée.

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Textes décryptage

Stationnement sur voirie : des révolutions en cascade Ce n’est pas une réforme mais bien une révolution qui bouleverse le monde du stationnement payant de surface sur voirie. On peut même parler ici d’un enchaînement, en cascade, de révolutions.

I. Du pouvoir de police au service public

Cet état du droit devenait, au fil des ans, incommode lorsqu’il s’agissait de gérer les circuits financiers correspondants, de combiner la gestion du Historiquement, le stationnement de surface sur stationnement sur voirie avec celui des parcs fervoirie relevait des pouvoirs de police du maire (à més, d’intercommunaliser la compétence corresl’inverse des parcs de stationnement qui, eux, pondante ou d’opérer une tarification adaptée. étaient des services publics industriels et commerLa révolution vint donc en 2014 avec une entrée ciaux — SPIC — susceptibles d’être délégués). en vigueur au 1er janvier 20186 : ●● le régime des redevances de stationnement a Eric Landot, Avocat, Ce stationnement ne pouvait normalement être changé pour se doter de règles qui, quoiqu’origiCabinet Landot & délégué, mais le juge avait progressivement admis, nales, s’inscrivent dans un régime normal de service associés souvent de manière indirecte, des cas de délégation public : ces droits sont de vraies redevances ; ●● le maire conserve ses pouvoirs de police générale, globale, avec une distinction entre des tâches mais le stationnement payant sur voirie devient bien une compouvant être déléguées et des pouvoirs qui ne pouvaient l’être1. pétence du conseil municipal, intercommunalisable, susceptible En application des articles L. 2213-1 et suivants du CGCT, la légade redevance partiellement dépénalisée… lité du stationnement payant était fondée sur le pouvoir de police de circulation appartenant au maire et sur la possibilité II. Un nouveau service public qui lui était reconnue d’accorder, en vertu de ce pouvoir de à mettre en place police, des permis de stationnement sur la voie publique 2. Les élus ont donc désormais entre leurs mains deux services Ces permis de stationnement, visés par l’article L. 2331-4 du publics : celui de stationnement sur voirie et celui relatif aux parcs CGCT, constituent des recettes non fiscales de la commune, et de stationnement fermés. Le maire ou le président de l’EPCI (en donc, par définition des recettes publiques 3. cas de transfert des pouvoirs de police du stationnement) demeure Le maire, pour réglementer le stationnement sur voirie, devait naturellement compétent pour déterminer par arrêté les lieux, prendre en compte les nécessités de la circulation et la protecles jours et les heures où le stationnement est réglementé. tion de l’environnement, avec un arbitrage entre ces paramètres très libéralement accepté par le juge4. L’organe délibérant communal ou intercommunal a, quant à lui, compétence pour fixer : Tous les automobilistes distraits ou joueurs ont eu l’occasion de ●● les tarifs de la redevance de stationnement ; le vérifier : la sanction d’une méconnaissance des règles en ●● les forfaits de post-stationnement (FPS) à payer en cas de matière de stationnement sur voirie relevait de l’amende pénale non-paiement ou de paiement partiel de la redevance de sta(contraventionnelle)5. tionnement, laquelle est due immédiatement. Le montant de ce FPS varie d’une commune à l’autre, à la différence de l’amende pénale d’un montant unique (17 €). En cas de non-paiement de ce forfait de post-stationnement dans les 3 mois, l’automobiliste 1.  TA Lyon, 6 déc. 1999, Sté SPIE Park Bourg-en-Bresse ; CAA Bordeaux, sera redevable d’un forfait de post-stationnement majoré. Le 29 mai 2000, Sté auxiliaire parcs, req. n° 96BX01642 ; CE, 7 mai 2013, produit du forfait de post-stationnement est destiné à financer Société auxiliaire de parcs de la région parisienne, req. n° 365043. Voir aussi M. Dreifuss, « Service de stationnement payant et délégation de les politiques de transports en commun, les politiques de cirservice public », AJDA 2001, p. 129 et circulaire n° 82-111 du 15 juillet 1982. culation et de mobilité. 2.  CE, 8 juin 1994, M. Audouin, req. n° 107486. 3.  Cela dit, un excès de perception de ces recettes pouvait, selon un TA, donner lieu à répétition de l’indu (TA Paris, 26 avril 2017, M. A… H…, n° 1516474). Le raisonnement relatif à la tarification correspondante donnait dès lors à un raisonnement spécifique (excluant, par exemple, selon un TA, le recours à toute tarification sociale : TA Grenoble, 14 février 2017, Mme E… A…, n° 1603667). 4.  Cass. crim., 8 juin 2017, n° 16-85.633, Publié au Bull. 5.  Et, là, s’arrêtait le pouvoir du maire, même s’il s’est trouvé un édile assez hardi pour se croire habilité à « faire sauter » plus de 4500 PV, ce qui donne évidemment pour celui-ci lieu à commission de divers délits (Cass. crim., 21 mars 2018, n° 17-81.011).

L’Assemblée des communautés de France (ADCF) résumait alors bien l’état d’esprit des élus locaux en écrivant : « Les communes et les communautés/métropoles disposeront ainsi d’une maîtrise complète du service public du stationnement. Le renforcement de 6.  Art. 63 de la loi MAPTAM n° 2014-58 du 27 janvier 2014 ; art. 45 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finance pour 2016.

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Validation des propositions  de contenu 2017

Eléments à valider/arbitrer Avis de l’EPCI à fiscalité propre sur la voirie dont il a la charge   Arrêté municipal     Délibération du Conseil municipal   Conventionnement avec l’Agence Nationale de Traitement Automatisé des Infractions (ANTAI) Répartition des recettes EPCI/ Commune

Acte à prendre

Proposition de date de prise de l’acte

 Voir ci-dessous

Avis

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●● jours et heures de stationnement (plage horaire et période quotidienne autorisée) ; ●● les  lieux où le stationnement est réglementé (zones payantes et gratuites).

Arrêté

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●● barème tarifaire : montant de la redevance, FPS, tarifs spécifiques ; ●● zones qui recevront du stationnement payant, parmi celles mentionnées dans l’arrêté

Délibération

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Convention après délibération

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Délibération(s) et convention

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●● ●●

Modalités de notification des avis de paiement Degré de conventionnement souhaité avec l’ANTAI

2018 Affectation des recettes (mobilité, parcs et aires de stationnement, voirie) ●● Conditions de reversement à la commune ●●

la surveillance et l’indexation du montant des forfaits, fixé par les collectivités selon le contexte local (densité, niveau de desserte en transports collectifs, solutions/offre de services de mobilités urbaines alternative à la voiture particulière), aura pour objectif d’inciter à un paiement immédiat plus fréquent par les automobilistes (voire quasi systématique […] comme cela a été observé dans les autres Etats de l’Union européenne).»

deux partenaires. La collectivité peut choisir d’instaurer une minoration pour paiement dans des délais réduits. Le forfait de post-stationnement peut être encaissé, selon le choix de la collectivité qui l’a institué, en régie, par un tiers contractant, ou via les moyens de paiement proposés par la DGFiP et l’ANTAI avec — pour schématiser — deux types de conventions possibles.

Il est donc plus facile d’intercommunaliser cette compétence, de gérer les difficultés en cas de voirie d’intérêt communautaire, de passer des contrats combinant la gestion de ces divers services publics. A l’instar de ce qui se pratique, sous les feux des médias, à Paris, il est loisible de confier la surveillance de la voirie publique (à l’exclusion de toute tâche de sécurité publique) et l’encaissement du forfait de post-stationnement à un tiers de droit privé. La plupart des collectivités se sont ainsi organisées selon le tableau ci-dessus.

En cas de défaut de paiement du FPS dans les trois mois, il subit une majoration (20 % du montant du FPS impayé restant dû sans pouvoir être inférieure à 50€). Un titre exécutoire est alors émis par l’ANTAI en qualité d’ordonnateur unique au niveau national. Ce titre mentionne notamment le montant du FPS et celui de la majoration due à l’État. Sur la base de ce titre, un avertissement est envoyé à l’usager et précise notamment les modes de paiements autorisés (notamment dématérialisés)8. À défaut de paiement spontané, le recouvrement du forfait de post-stationnement majoré est assuré par un comptable de la direction générale des Finances publiques.

III. Du requérant au juge : une chaîne contentieuse à forger L’usager – car on peut désormais réellement parler d’un usager – qui ne règle pas immédiatement sa redevance 7 : ●● ne commet plus une infraction passible d’une amende pénale ; ●● doit payer ce forfait de post-stationnement (FPS) dans les trois mois de la notification de l’avis de paiement correspondant. Cette notification est réalisée : - soit par opposition de l’avis de paiement de forfait de poststationnement sur le véhicule concerné, - soit par l’envoi postal de cet avis à l’adresse indiquée sur le certificat d’immatriculation de ce véhicule. Dans ce dernier cas, c’est l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) qui procédera à cet envoi pour le compte de la collectivité bénéficiaire et sur la base d’une convention signée par les 7.  Voir le décret n° 2017-1525 du 2 novembre 2017 (NOR : JUSC1700967D).

Le possesseur d’un véhicule (ce n’est plus un contrevenant) qui souhaite s’opposer au forfait post-stationnement (FPS ; qui succède donc à l’amende), a un mois pour adresser un recours administratif préalable obligatoire (Rapo) à l’autorité qui a dressé cette redevance. S’il n’est pas fait droit à ce RAPO, l’usager aura trois mois, à dater de la notification du FPS, pour s’acquitter de son paiement et pour introduire, sous un mois après la date de rejet de son Rapo, un recours devant la toute nouvelle commission du contentieux du stationnement payant (CCSP). Cette commission a été implantée au sein du TA de Limoges, pérennisant ce tribunal pour le plus grand bonheur du Limousin.  

8.  Voir l’arrêté du 24 octobre 2017 (NOR: INTS1709872A), pris en application de l’article R. 2333-120-10 du CGCT.

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Textes décryptage IV. Une sécurisation financière à mettre en place dans certains cas Autrefois, le juge distinguait entre : ●● les perceptions de recettes faites en régie ou en marché public. En ce cas, toute perception de redevances (ou autres recettes assimilables) ne pouvait être faite par un agent public ou privé s’il n’était pas institué régisseur de recettes ; ●● les délégations de service public pour lesquelles le délégataire était supposé recevoir une recette qui lui était propre9.   L’avis n° 373788 du 13 février 2007, rendu par la section des finances du Conseil d’Etat, est revenu sur cette ancienne jurisprudence et a indiqué qu’une délégation de service public (DSP) ne vaut pas mandat légal pour recouvrer des recettes publiques (sauf création d’une régie de recettes). Dans un arrêt du 6 novembre 2009, la Conseil d’Etat a fait application de ces principes10. Cette jurisprudence a même été ensuite étendue par un TA aux fractions de redevance perçues en assainissement pour le délégant (dites « surtaxes » dans le langage courant), ce qui est tout de même discutable11. Il en résulte donc une gestion de fait, sauf manque d’intérêt pratique à déclarer une telle gestion12. Il est souvent simple et rassurant de créer une régie de recettes, conformément aux dispositions des articles R. 1617-1 et suivants du CGCT. Mais, depuis la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 (art. 40), un contrat suffit dorénavant à porter habilitation du cocontractant pour percevoir des redevances de stationnement sans que la création d’une régie de recettes ne soit imposée, sous réserve d’un avis conforme du comptable public et d’un contrôle ponctuel. Les articles D. 1611-32-1 et suivants du CGCT précisent désormais les modalités comptables et financières du mandat qui peut être accordé. Ainsi, dans la plupart des cas, il importe de faire une régie de recettes (solution en régie) ou une convention de mandat (au profit d’une autre personne publique ou privée ; voire en régie personnalisée).13

V. Une sécurisation CNIL/RGPD La Commission nationale informatique et libertés (CNIL) a souligné 14 que : « Certaines collectivités ont fait part de leur volonté de recourir à des dispositifs de lecture automatisée de plaques d’immatriculation (LAPI) pour accroître l’efficacité de leurs procédures de contrôle du paiement du stationnement. 9.  Voir par exemple : Cour des comptes , 24 septembre 1987, MadineAccueil, Rev. Trésor, 1988, p. 193. 10.  CE Section, 6 novembre 2009, société Prest’action, req. n° 297877, publié au rec. 11.  TA Grenoble, 10 juillet 2014, Syndicat des copropriétaires de l’immeuble Les Glovettes et autres, req. n° 1003080-1104936. 12.  Voir par exemple circulaire n° 08-016-M0 du 1er avril 2008. 13.  Pour les contrats antérieurs, voir la ligne selon laquelle l’article 40, non codifié, de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014, précitée, IV et V… vaut soit validation législative soit au minimum validation des opérations financières de recouvrement des recettes de ce stationnement sur voirie, de surface (en ce sens, voir p. ex. CRC PACA, 19 août 2016, n° 2016-0042). 14.  https://www.cnil.fr/fr/reforme-du-stationnement-payant-lesrecommandations-de-la-cnil

L’utilisation de la LAPI aux fins de vérification de l’absence et de l’insuffisance de paiement est possible dans le cadre de cette réforme, dès lors que les dispositions de la loi « Informatique et Libertés » sont respectées. […] les traitements mis en œuvre dans ce cadre sur la base de dispositifs LAPI ne relèveront plus de l’autorisation par acte règlementaire pris après avis de la CNIL comme c’est le cas aujourd’hui, mais du régime de la simple déclaration. […] Cette possibilité est cantonnée au seul domaine du stationnement payant (absence et insuffisance de paiement) ; toute utilisation de la LAPI pour constater les faits restant dans le champ infractionnel […] continue de relever du régime de l’autorisation par acte réglementaire […]. L’entrée en application du règlement européen sur la protection des données personnel, qui interviendra en mai 2018, va faire peser de nouvelles obligations sur les collectivités qui recourent à la LAPI, ainsi que sur les prestataires proposant ce type de dispositif. […] La réforme est l’occasion pour les collectivités de développer des services nouveaux à destination des usagers. Ainsi, elles peuvent mettre en œuvre un système de tickets électroniques. D’autres souhaitent proposer aux conducteurs une application mobile, qui leur permet de gérer le paiement de leur stationnement à distance, ou encore des téléservices à cet effet. D’autres encore mettent en place des tarifs spéciaux (abonnés, résidents, temps limité gratuit, tarifs professionnels, etc.), qui vont nécessiter l’utilisation de fichiers particuliers. […] L’ensemble de ces dispositifs sont susceptibles de porter atteinte à la vie privée des individus et doivent dès lors être encadrés.»   Des précautions sont donc à prendre au cas par cas en parallèle à la mise en place du règlement général pour la protection des données personnelles (RGPD)15.

VI. Révolution ou normalisation ? Ces révolutions qui s’enchaînent peuvent sembler être, du point de vue des services concernés, autant de travaux d’Hercule à accomplir en un temps restreint. Mais du point de vue du juriste, c’est une normalisation : une insertion de ce qui est devenu un service public (et non plus une question d’ordre public) dans le monde des services publics, avec les souplesses tarifaires, les intercommunalisations, les modes de gestion que cela peut impliquer. C’est aussi l’occasion d’adapter bien plus ce service qu’autrefois. Ces révolutions font figure de complexité du jour. Ce sont, en réalité, les simplifications de demain, voire d’aujourd’hui, pour ceux qui auront pris le taureau de la réforme par E.L. les cornes. 

15.  Voir https://blog.landot-avocats.net/?s=rgpd

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 Synthèse

Synthèse Domaine public et privé des collectivités publiques (Janvier 2017 – janvier 2018) La jurisprudence concernant le domaine public et privé des collectivités publiques a été particulièrement abondante au cours de cette dernière année, s’agissant notamment de la définition des critères du domaine public, des conséquences de l’occupation de celui-ci ou encore de la cession de dépendances appartenant au domaine privé.

I. Identification des dépendances relevant du domaine public

ment par la mise en place d’une piste cyclable, d’un rond-point et l’ajout de places de stationnement, qui connaît un fort accroissement de sa circulation A. La propriété publique, automobile et piétonne en période estivale, à l’origine critère premier du domaine public de dysfonctionnements liés à la fois à la circulation des automobiles et des cyclistes, au stationnement La publication d’un plan d’alignement attribue de des véhicules automobiles et au cheminement des plein droit à la collectivité propriétaire de la voie pupiétons, gênés par les saillies des propriétés privées blique le sol des propriétés non bâties dans les limites sur le domaine public communal diminuant en Samuel Deliancourt, qu’il détermine. Quant au sol de celles bâties, il est certains endroits la largeur des trottoirs de l’avenue. Rapporteur public attribué dès la destruction du bâtiment (art. L. 112-2 Ce plan n’emporte pas de modifications importantes à la cour administrative du code de la voirie routière). Le Conseil constitutiondu tracé de la voie publique et ne procède qu’à des d’appel de Lyon nel a eu l’occasion de constitutionnaliser la jurisprurectifications mineures quand bien même l’une dence du Conseil d’État dans sa décision n° 2011-201 d’entre elles impliquerait d’attribuer à la comQPC du 2 décembre 2011, Denisot, concernant l’indemnisation des mune 68 m², non bâtis, d’une parcelle privée. Dans ces conditions, servitudes de reculement, en jugeant « qu’il résulte de la jurisprudence le plan d’alignement contesté ne porte pas une atteinte excessive au droit de propriété du requérant.2 constante du Conseil d’État sur les dispositions contestées que le plan d’alignement n’attribue à la collectivité publique le sol des propriétés B. Le critère de l’affectation au public qu’il délimite que dans le cadre de rectifications mineures du tracé de ou à un service public la voie publique ; qu’il ne permet ni d’importants élargissements ni a fortiori l’ouverture de voies nouvelles ; qu’il ne peut en résulter une Une commune a assigné un particulier devant le tribunal de atteinte importante à l’immeuble »1. En effet, si une modification importante ou substantielle du tracé est nécessaire, de même que grande instance à fin de revendication d’une propriété. La cour la création d’une nouvelle voie, une procédure d’expropriation pour d’appel saisie a sursis à statuer jusqu’à ce que la juridiction cause d’utilité publique doit être mise en œuvre. C’est dans la lignée administrative détermine si la fontaine et son chemin d’accès de ces principes que la cour administrative d’appel de Bordeaux a relèvent de son domaine public ou de son domaine privé. jugé que « si des limites sont apportées à l’exercice du droit de proConfirmant la solution retenue par les premiers juges, le Conseil priété, elles doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et d’État juge que ces dépendances relèvent du domaine privé proportionnées à l’objectif poursuivi. D’une part, il résulte des disposicommunal. D’une part, en effet, cette fontaine, qui s’apparente tions précitées des articles L. 112-1 et L. 112-2 du code de la voirie à un puit3, et le chemin permettant d’y accéder ne sont pas affectés au service public de distribution d’eau de la commune. D’autre routière que, comme indiqué précédemment, le plan d’alignement part, la commune n’a nullement manifesté sa volonté de l’incorn’attribue à la collectivité publique le sol des propriétés qu’il délimite porer dans son domaine public4. Aussi, le critère de l’affectation que dans le cadre de rectifications mineures du tracé de la voie publique. au public ou à un service public n’étant pas rempli, ces immeubles D’autre part, un plan d’alignement vise à améliorer la sécurité routière ne peuvent que relever du domaine privé communal.5 et à faciliter les conditions de circulation et répond ainsi à un motif d’intérêt général. Si ces conditions sont respectées, un plan d’alignement ne porte pas d’atteinte excessive au droit de propriété ». 2.  CAA Bordeaux, 28 décembre 2017, Chauvin, req. n° 15BX04230. Sur le fond, la juridiction d’appel bordelaise a estimé que le plan 3.  V. TC, 18 mars 2013, Orcière, req. n° 3887, rec. p 367, JCP A 2013, n° 2182, note C.-A. Dubreuil. V. Deliancourt (S.), « Les fontaines publiques d’alignement contesté répond à un motif d’intérêt général car il et leurs eaux relèvent du domaine public : une solution qui coule de est destiné à permettre le réaménagement d’une avenue, notamsource ? », JCP A 2015, n° 2255. 1.  AJDA 2012, p. 489, note N. Foulquier ; JCP A 2012, n° 2038, note H. Pauliat ; Dr. adm. 2012, comm. n° 28, note S. Deliancourt.

4.  CE, 2 novembre 2015, Commune de Neuves-Maisons, req. n° 373896, rec. tables, p. 665; BJCL 11/2015, p. 789, concl. J. Lessi, p. 793, note F. Hoffmann, Droit de la voirie et du domaine public 2015, n° 187, p. 167. 5.  CE, 21 juin 2017, Commune de Balledent, n° 406567.

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Synthèse C. La détermination des dépendances relevant du domaine public routier

2. Le cas des parcelles utilisées aux fins de circulation non motorisée

La qualité de dépendance du domaine public n’est pas toujours suffisante et il importe parfois de déterminer sa qualification juridique exacte. Les articles L. 2111-4 et suivants du code général de la propriété des personnes publiques les définissent précisément. Parmi elles figure le domaine public routier, qui est constitué selon l’article L. 2111-14 de ce code par l’ensemble des biens d’une personne publique affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l’exception des voies ferrées. Pour se prononcer sur l’existence, l’étendue et les limites du domaine public routier, il est nécessaire de rechercher si la collectivité propriétaire a manifesté son intention d’affecter la parcelle en cause aux besoins de la circulation terrestre6, étant précisé que l’accessibilité au public se distingue de l’affectation audit public7.

Les voies vertes relèvent-elles du domaine public routier ? Le code de la route les définit comme une « route exclusivement réservée à la circulation des véhicules non motorisés, des piétons et des cavaliers » (art. R. 110-2). Est-ce que la circulation terrestre induit nécessairement au sens des dispositions de l’article L. 2111-14 du CG3P une circulation motorisée ? Le tribunal administratif de Caen répond par la négative et juge que « si, pour faire partie du domaine public routier d’une personne publique, un bien doit être affecté aux besoins de la circulation terrestre, il n’a pas nécessairement à être affecté à la circulation des véhicules motorisés ». Cette qualification des voies vertes comme dépendances du domaine public routier induit d’importants effets notamment sur les dépenses des collectivités comme sur leurs obligations en matière de demandes d’alignement individuel.11

1. Le cas des parcelles utilisées aux fins de circulation automobile La juridiction administrative devait déterminer dans le cadre d’une question préjudicielle si une parcelle d’un département relevait du domaine public ou privé de ce denier. Le Conseil d’État apprécie concrètement la situation de fait : il s’agit d’un segment d’une voie goudronnée de quatre mètres de large qui comporte des panneaux de signalisation et qui est propre à la circulation de véhicules. Le département y a fait effectuer des travaux, tels que le confortement des talus, la mise en place d’un grillage destiné à éviter les éboulements, le débroussaillage du site, et la voie fait partie de la surveillance programmée du réseau routier. Dans ces circonstances, la parcelle est regardée comme affectée aux besoins de la circulation terrestre et est donc une dépendance du domaine public routier départemental.8

II. Occupation du domaine public A. L’emprise, critère physique de distinction entre le permis de stationnement et la permission de voirie

Le tribunal administratif de Bordeaux a énuméré les éléments composant la voirie et ses accessoires, ainsi qu’avait pu le faire le tribunal administratif de Clermont-Ferrand en son temps9. Pour la juridiction de première instance bordelaise, « la voirie doit s’entendre comme celle relative aux voies publiques supportant la circulation routière et visant les bandes de roulement qui en permettent l’usage ; que les trottoirs, pistes cyclables, égouts et réseaux d’assainissement, terre-pleins centraux, carrefours giratoires et feux tricolores ainsi que les bacs à fleurs, arbres et espaces verts, pylônes, candélabres et éclairage public ne peuvent constituer des dépendances de ces voies routières qu’à la condition d’en être physiquement et fonctionnellement indissociables et, par suite, en constituer l’accessoire indispensable, en application des dispositions de l’article L. 2111-2 précité du code général des collectivités publiques ; que la seule proximité de l’ensemble des éléments précités avec ces voies routières ne peut être en elle-même de nature à les faire regarder comme un élément indispensable à leur usage ».10

« Nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique (…) ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous » (art. L. 2122-1 CG3P). Ces autorisations prennent une forme contractuelle ou unilatérale (art. R. 2122-1 CG3P). Dans ce dernier cas, il s’agit soit d’un permis de stationnement, soit d’une permission de voirie12. Ainsi qu’en dispose l’article L. 1132 du code de la voirie routière, « l’occupation du domaine public routier n’est autorisée que si elle a fait l’objet, soit d’une permission de voirie dans le cas où elle donne lieu à emprise, soit d’un permis de stationnement dans les autres cas ». Alors que la première est délivrée par la collectivité propriétaire, la seconde relève de la compétence de l’autorité chargée de la police de la circulation et du stationnement13. Le critère de distinction entre ces deux autorisations est ainsi un critère physique tiré de l’« emprise ». Dès lors qu’une atteinte à l’intégrité physique de la dépendance est nécessaire pour permettre l’occupation, seule l’exécutif de la collectivité propriétaire sera compétent pour délivrer la permission de voirie, y compris en agglomération. Le Conseil d’État a ainsi rappelé que, au sens des dispositions précitées, l’emprise se définit comme « une modification de l’assiette du domaine occupé »14. Peu importe la nature comme l’importance des travaux envisagés. Aussi, à titre d’illustration, quand bien même, l’installation du cantonnement de chantier le long de la façade de l’hôtel Le Ritz à Paris a donné lieu à d’importants travaux de préparation, consistant notamment dans le coulage d’une dalle de béton

6.  CE, 2 novembre 2015, Commune de Neuves-Maisons, préc. 7.  Ibid. V. égal. TC, 5 juillet 1999, Menu et S.A. des établissements Gurdebeke et ONF, n° 03149, rec. p. 458. 8.  CE, 28 juillet 2017, Département du Var, req. n° 400358. 9.  TA Clermont-Ferrand, 2 décembre 1960, Troupel, AJDA 1961, req. p. 546, obs. B. P., jugeant que « ce terme est réservé aux éléments (…) tels qu’accotements, arbres, caniveaux, etc…, et qui sont destinés à faciliter la circulation sur cette chaussée ». 10.  TA Bordeaux, 28 juin 2017, Commune de Casteljaloux, req. n° 1505715.

11.  TA Caen, 16 mars 2017, Leroux, req. n° 1501518. 12.  V. Deliancourt S., « Les autorisations de voirie », Droit de la voirie et du domaine public, n° 165, octobre/novembre 2012, p. 156. 13.  Par ex. CE, 14 juin 1972, Elkoubi, rec. p. 436 ; CE, 9 avril 2014, Domaine national de Chambord, req. n° 366483, Lexbase Hebdo, édition publique, n° 330, 8 mai 2014, note S. Deliancourt. 14.  V. CE, 27 janvier 1928, Montmasson, rec. p. 124 ; CE, Sect., Chambre syndicale de l’industrie du pétrole, rec. p. 965 ; CE, 15 juillet 1964, Longuefosse, rec. p. 423.

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isolée de la chaussée pavée par une feuille de polyane et sur laquelle avaient été implantés des piliers en béton, des poutres métalliques, des rails et des palissades, un permis de stationnement était nécessaire dès lors que l’assiette du domaine public n’avait pas à être modifiée. Il n’est pas juridiquement possible de déduire des caractéristiques de la construction, l’ampleur et la durée de l’installation la nature du titre. Dans cette espèce, et bien que le chantier soit composé de 95 bungalows répartis sur cinq niveaux pour une durée de 18 mois, la dalle de béton était isolée par une feuille de polyane et il n’y avait pas d’atteinte à l’intégrité physique de la dépendance. Aussi, seul un permis de stationnement pouvait être accordé.15 B. La compétence pour délivrer des autorisations d’occupation Une commune ne peut légalement autoriser une entreprise à afficher des publicités sur du mobilier appartenant à une autre collectivité publique. Telle est la portée, logique, de la décision rendue par la cour administrative d’appel de Bordeaux. Dans cette affaire, une commune avait conclu un contrat avec une société de communication ayant pour objet la mise à disposition, l’installation, l’entretien et la maintenance de mobilier publicitaire et non publicitaire. Or, la compétence en matière de voirie et de signalisation avait été dévolue à la communauté urbaine en application de l’article L. 5215-20-1 du code général des collectivités territoriales. Mais un transfert de compétence à un établissement public de coopération intercommunale empêche la commune membre de l’exercer16. Aussi n’appartenait-il qu’à la communauté urbaine, à la date de signature du contrat en litige, de délivrer les permissions de voirie nécessaires pour autoriser l’installation de mobiliers d’affichage sur le domaine public routier dès lors que l’installation de ces mobiliers impliquait une emprise dans le sol, et, par voie de conséquence, de réglementer, tant dans l’intérêt du domaine et de son affectation, que dans l’intérêt général, les conditions auxquelles doit satisfaire l’affichage. La cour administrative d’appel bordelaise relève qu’« un contrat est illégal lorsqu’il est dépourvu de cause ou qu’il est fondé sur une cause qui, en raison de l’objet de ce contrat ou du but poursuivi par les parties, présente un caractère illicite » et, en l’espèce, aucune régularisation n’était possible. L’annulation du contrat est confirmée.17 C. Le contrôle juridictionnel des motifs de refus de renouvellement d’un titre d’occupation

obtenu, il n’existe pas davantage de droit à son renouvellement18. Pour autant, la collectivité propriétaire dispose-t-elle d’un large pouvoir discrétionnaire lui permettant de refuser le renouvellement ou la poursuite d’un contrat d’occupation ? La réponse est négative ainsi que l’a jugé le Conseil d’État dans une affaire dans laquelle un préfet avait déféré à la juridiction administrative le refus du maire de renouveler le titre d’occupation accordé à une association gérant le service public de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). La circonstance que cet occupant soit chargé d’une mission de service public emporte deux conséquences d’importance. La première est que la dépendance qui était louée par la commune et qui relevait alors de son domaine privé est devenue une dépendance de son domaine public dès lors que l’occupant y exerçait une mission de service public pour l’exercice de laquelle il a dû opérer des aménagements19. La seconde est que la commune ne peut légalement refuser le renouvellement sollicité que si elle se prévaut et établit la réalité d’un motif d’intérêt général. Pour la Haute Assemblée, « s’il résulte des principes généraux de la domanialité publique que les titulaires d’autorisations ou de conventions d’occupation temporaire du domaine public n’ont pas de droit acquis au renouvellement de leur titre, il appartient au gestionnaire du domaine d’examiner chaque demande de renouvellement en appréciant les garanties qu’elle présente pour la meilleure utilisation possible du domaine public. Il peut décider, sous le contrôle du juge, de rejeter une telle demande pour un motif d’intérêt général suffisant. Pour déterminer si un tel motif existe, il y a lieu, de tenir compte, le cas échéant, parmi l’ensemble des éléments d’appréciation, des contraintes particulières qui pèsent sur l’activité de l’occupant, notamment de celles qui peuvent résulter du principe de continuité du service public ». Dans cette affaire, la commune n’avait jamais fait état d’un projet d’intérêt général pour la réalisation duquel elle aurait eu besoin de l’immeuble en cause. Par suite, l’annulation de la décision de refus prononcée par le tribunal puis la cour20 est confirmée par le juge de cassation.21

III. Redevances et indemnités dues au titre de l’occupation du domaine public A. La fixation du montant de la redevance en contrepartie de l’occupation régulière du domaine public L’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques pose en principe que toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne donne lieu au paiement

Les occupations privatives du domaine public nécessitent la délivrance préalable d’autorisations, lesquelles présentent par nature un caractère précaire et révocable (art. L. 2122-3 du CG3P). Le domaine public n’ayant pas pour vocation première (sauf destination conforme) de permettre un usage privatif, il n’existe pas de droit à l’occupation du domaine public et, une fois le titre 15.  CE, 15 mars 2017, Préfet de police, agissant au nom de la Ville de Paris c/ Société Galaxie Vendôme, req. n° 391901, sera mentionné aux tables du recueil Lebon, JCP A 2017, act. 215. 16.  Par ex. CE, Ass., 16 octobre 1970, Commune de Saint-Vallier, req. n° 71536, rec. p. 583. 17.  CAA Bordeaux, 17 juillet 2017, Société Philippe Vediaud Publicité, req. n° 16BX03518, JCP A 2017, act. 523.

18.  Par ex. CE, 14 octobre 1991, Hélie, req. n° 95857, rec. tables, p.680927-1074. 19.  Rapp.  CE, 19 décembre 2007, Commune de Mercy-le-Bas, req. n° 288017, rec. p. 841 ; BJCL 2/2008, p. 120, concl. Y. Aguila ; Dr. adm. 2008, comm. n° 37, note N. Foulquier ; CE, 11 mai 2016, Communauté urbaine Marseille-Provence-Métropole, req. n° 390118, rec. p. 162, concl. O. Henrard. 20.  CAA Marseille, 13 octobre 2015, Commune de Port-Vendre, req. n° 13MA03400, BJCL 2016, p. 203, concl. S. Deliancourt. 21.  CE, 25 janvier 2017, Commune de Port-Vendres, req. n° 395314, sera publié au recueil Lebon, JCP A 2017, n° 2054, note M. Cornille, Dr. adm. 2017, comm. n° 21, note F. Brenet ; Contrats - Marchés publics 2017, comm. n° 103, obs. H. Hoepffner ; Contrats - Marchés publics 2017, comm. n° 77, obs. G. Eckert, AJCT 2017, p. 403, AJDA 2017, p. 1232, note N. Foulquier

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Synthèse d’une redevance. Toute occupation a pour contrepartie le paiement d’un prix. Il s’agit d’une « redevance » si l’occupation est autorisée22 et d’une « indemnité » en cas d’occupation irrégulière, puisqu’il s’agit d’une faute23. Le montant de l’indemnité doit être fixé, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l’occupation du domaine public (V. art. L. 2125-3 du CG3P), soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu’aurait pu produire l’occupation régulière de la partie concernée du domaine public communal24. En cas de litige, le contrôle juridictionnel est limité à l’erreur manifeste d’appréciation25. Cependant, la juridiction administrative ne peut se prononcer sur ce montant que si la personne publique lui soumet des éléments précis lui permettant de déterminer le montant de la redevance due par le redevable à raison des avantages que ce dernier tire de l’occupation de ce domaine26. Étaient en l’espèce contestées deux délibérations par lesquelles un conseil municipal, seul compétent27, avait augmenté les tarifs des redevances au m² aux abords de chantier sur le domaine public liées à des travaux de construction, de réhabilitation de réparation ou de démolition de 10 à 26,75 euros par m² et par semaine. En tant que telle, une augmentation même sensible n’induit pas une erreur manifeste d’appréciation. Il se peut que la redevance était initialement sous-évaluée ou n’ait pas été correctement réévaluée depuis des années. Mais, dans tous les cas, il incombe à l’autorité gestionnaire de justifier du montant exigé, que ce soit le montant initial comme de l’augmentation28. Ainsi que le relève la cour administrative d’appel de Versailles, « cette augmentation de plus de 150 % n’est assortie d’aucune justification par la commune alors que la notice explicative de synthèse adressée aux conseillers municipaux évoquait une majoration de l’ordre de 2 % pour la plupart des tarifs et taxes liés à l’occupation du domaine public ». Aussi, les titres exécutoires contestés sont annulés car fondés sur deux délibérations illégales.29 B. La détermination du patrimoine débiteur de l’indemnité en cas d’occupation irrégulière du domaine public À qui le gestionnaire doit-il demander le paiement de l’indemnité sans titre en cas d’occupation irrégulière du domaine public ? A celui qui a fait construire l’immeuble ou celui qui l’occupe ? Selon la jurisprudence Commune de Moulins30, la collectivité

22.  C’est le droit à occuper qui est rémunéré et non l’occupation en ellemême : CE, 29 novembre 2002, Commune du Barcarès, req. n° 219244, rec. p. 419. 23.  Par ex. CE, 15 avril 2011, SNCF, req. n° 308014, rec. tables, p. 923924-1059-1173 ; CE, 11 février 2013, VNF, req. n° 347475. 24.  CE, 16 mai 2011, Commune de Moulins, req. n° 317675, rec. p. 242, JCP A 2011, n° 2224, note Ph. Yolka ; Dr. adm. 2011, comm. n° 68, note F. Melleray. 25.  Par ex. CE, 1er février 2012, SA RTE EDF Transport, req. n° 338665, rec. tables, p. 745, AJDA 2012, p. 1680, note T. Perroud ; RDImm. 2012, p. 408, note N. Foulquier. 26.  CE, 30 juillet 2010, Établissement public VNF, req. n° 309942. 27.  Par ex. CE 8 juillet 1996, Merie, rec. p. 272. 28.  V. CE, 12 octobre 1994, Visconti, n° 123672, rec. p. 442 ; CE, 23 juin 1986, Thomas, req. n° 59878, rec. p. 167 ; CE, 5 mai 2010, Bernard, req. n° 301420, rec. tables, p. 728-762. 29.  CAA Versailles, 29 juin 2017, Powczer, req. n° 16VE01019, JCP A 2017, n° 2260. 30.  CE, 16 mai 2011, préc.

publique gestionnaire31 est fondée à réclamer à l’occupant sans titre de son domaine public, au titre de la période d’occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu’elle aurait pu percevoir d’un occupant régulier pendant cette période. Mais à qui la demander ? Le Conseil d’État a adopté un raisonnement à la fois finaliste et pragmatique : « Lorsque l’occupation du domaine public procède de la construction sans autorisation d’un bâtiment sur le domaine public et que ce bâtiment est lui-même occupé par une personne autre que celle qui l’a édifié ou qui a acquis les droits du constructeur, le gestionnaire du domaine public est fondé à poursuivre l’indemnisation du préjudice résultant de l’occupation irrégulière auprès des occupants sans titre, mettant ainsi l’indemnisation soit à la charge exclusive de la personne ayant construit le bâtiment ou ayant acquis les droits du constructeur, soit à la charge exclusive de la personne qui l’occupe, soit à la charge de l’une et de l’autre en fonction des avantages respectifs qu’elles en ont retiré ». Le gestionnaire32 dispose d’une liberté de choix pour obtenir l’indemnité, soit l’un, soit l’autre, soit les deux. La question des « avantages respectifs » devra être éclaircie par la jurisprudence. Sur renvoi, la cour administrative d’appel de Marseille a jugé que « si la société requérante soutient que les actes attaqués méconnaissent les dispositions précitées de l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales, aux termes desquelles les montants et les modes de calcul des redevances versées par un délégataire de service public doivent être justifiés dans la convention de délégation, ces dispositions ne privent pas la commune, en sa qualité de propriétaire du domaine, du pouvoir de définir et de modifier les montants de redevance dus en application des dispositions citées cidessus du code général de la propriété des personnes publiques »33 et a réduit le montant de l’indemnité due au titre de l’occupation, calculée par référence au loyer commercial versé par la société occupante au propriétaire de l’hôtel en partie bâti sur le domaine public au prorata de la surface occupée, de la somme de 567 937,44 euros à 495 331 euros correspond à 168 m² pour 6 ans d’occupation à raison de 72,03 euros le m².34 C. La prescription des créances Alors que les créances que détiennent les personnes privées à l’égard des personnes publiques se prescrivent le plus souvent et en principe dans un délai de quatre ans35, les délais de prescription de celles détenues par les personnes publiques à l’égard des personnes privées diffèrent. C’est ainsi qu’en matière domaniale, l’article L. 2321-4 du code général de la propriété des personnes publiques fixe un délai de 5 ans. Selon ce texte, « Les produits et redevances du domaine public ou privé d’une personne publique (…) se prescrivent par cinq ans, quel que soit leur mode de fixation./ Cette prescription commence à courir à compter de la date à laquelle les produits et redevances sont devenus exigibles ». 31.  V. CE,10 juin 2010, Société Escota, req. n° 305136, rec. tables, p. 762. 32.  Rapp. CE, 1er juin 2016, Société mahoraise d’acconage, de représentation et de transit (SMART). req n° 394063, rec. tables, p. 752-834 33.  CAA Marseille, 2 octobre 2017, Commune de Cannes, req. n° 17MA01260 ; JCP A 2017, n° 2324. 34.  CE, 15 mars 2017, Commune de Cannes, n° 388127, RDImm. 2017, p. 347, obs. N. Foulquier ; AJDA 2017, p. 600. 35.  V. la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics.

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La cour administrative d’appel de Nantes a jugé « qu’il résulte des termes mêmes des dispositions citées ci-dessus, que celles-ci créent un délai de prescription de la redevance et non un délai de prescription de son recouvrement ».36 D. La prise en charge des frais de déplacement des ouvrages en cas de travaux sur la voirie Qui, de l’occupant ou du gestionnaire, doit supporter les frais inhérents aux travaux entrepris sur le domaine public ? Le principe a été posé dans l’arrêt de Section du 6 février 1981, Ministre de l’Équipement et de l’aménagement du territoire c/ Compagnie française de raffinage et autres37 : le bénéficiaire d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public doit, quelle que soit sa qualité, supporter sans indemnité les frais de déplacement ou de modification des installations aménagées en vertu de cette autorisation lorsque ce déplacement est la conséquence de travaux entrepris dans l’intérêt du domaine public occupé et que ces travaux constituent une opération d’aménagement conforme à la destination de ce domaine. Lorsque les travaux n’ont pas eu pour seul objet que l’intérêt de ce domaine et alors même qu’ils présenteraient, dans leur ensemble, un caractère d’utilité générale, ou seraient nécessaires au bon fonctionnement d’un service public assuré par un autre occupant du domaine, le permissionnaire est fondé à demander le remboursement de ses dépenses à concurrence de la somme correspondant aux travaux exécutés dans un intérêt autre que celui du domaine qu’il occupe38. Dans cette affaire dans laquelle la société Orange recherchait la condamnation de la société concessionnaire d’autoroute à lui rembourser les sommes correspondant au coût de déplacement de ses ouvrages, le tribunal, la cour puis le Conseil d’État ont considéré que les travaux entrepris pour la construction d’une nouvelle autoroute destinée à en relier deux autres ne correspondaient pas à une évolution normale du domaine routier occupé par la société et ne constituaient pas une opération d’aménagement conforme à la destination du domaine occupé par la société Orange. Cette dernière est alors fondée à demander le paiement des sommes réclamées.39 Un département gestionnaire de voirie a demandé sans succès à la société Orange de déplacer l’ensemble de ses ouvrages et accessoires de réseau de télécommunications situés sous accotement à l’angle de deux routes départementales dans le cadre de travaux destinés à remplacer un croisement très fréquenté par un giratoire pour améliorer les conditions de circulation. La collectivité publique a saisi le juge des référés sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative afin qu’il enjoigne à l’occupant de réaliser les travaux nécessaires. Le juge des référés du tribunal administratif de Poitiers estime que « la société Orange doit normalement supporter les frais d’aménagement ou de déplacement de ses réseaux de télécommunication implantés sous des dépendances du domaine public, rendus néces36.  CAA Nantes, 30 octobre 2017, Hermida, req. n° 16NT02644. 37.  Req. n° 09689, rec. p. 62, CJEG 1981, n° 356, p. 63, concl. Dondoux. 38.  CE, 1er février 2012, SA RTE EDF Transports, préc. 39.  CE, 11 octobre 2017, Société des autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR), n° 401049, JCP A 2017, req. n° 2323 ; Contrats et Marchés publics 2017, comm. n° 284, note H. H.

saires par ces travaux. Elle dispose seulement de la possibilité de contester le caractère nécessaire des travaux et aménagements ordonnés, qui doivent être regardés comme modifiant les conditions de son autorisation d’occupation ». La demande de la collectivité départementale est toutefois rejetée au motif que « les dispositions des articles L.113-3 et R.113-11 du code de la voirie routière que le département a entendu mettre en œuvre ne trouvent à s’appliquer que dans le cas où les installations et ouvrages à déplacer sont la cause du problème de sécurité auquel le gestionnaire de la voirie entend répondre par leur déplacement. ». Or, tel n’était pas le cas en l’espèce dès lors que les risques de sécurité liés aux caractéristiques du carrefour étaient étrangers aux installations du réseau de télécommunication en litige. Aussi, la demande ne présente pas un caractère utile et est rejetée.40

IV. Expulsion d’un occupant sans titre du domaine public L’administration ne peut d’elle-même expulser un occupant irrégulier41, que la dépendance relève de son domaine public ou de son domaine privé. Elle est en effet tenue de saisir préalablement un juge, administratif s’il s’agit d’une dépendance relevant du domaine public non routier, ou judiciaire si elle relève du domaine privé42 ou du domaine public routier, au fond comme en référé. Un moyen de défense avait été soulevé au cours des procédures d’expulsion engagées par les collectivités gestionnaires : est-il possible d’expulser un occupant lors de la trêve hivernale ? Juridiquement, la question portait sur l’applicabilité de l’article L. 412-6 du code des procédures civiles d’exécution qui prévoit un sursis aux mesures d’expulsion non exécutées à la date du 1er novembre de chaque année lorsque relogement de l’intéressé n’est pas assuré. Il ne s’agit aucunement d’une immunité, mais seulement de différer dans le temps – jusqu’à la fin de l’hiver – les effets d’une expulsion prononcée. Ce n’est donc pas le principe de l’expulsion qui est remis en cause, mais les effets de celle prononcée qui sont différés de quelques mois. Le Conseil d’État a jugé ces dispositions « ne s’opposent pas au prononcé par le juge, même pendant la période dite de « trêve hivernale » mentionnée à cet article, d’une décision d’expulsion. Il en résulte que le principe de la « trêve hivernale » ne pouvait, en tout état de cause, trouver application dans le cadre de l’examen par le juge des référés de la demande dont il était saisi, laquelle concernait le prononcé d’une mesure d’expulsion ».43 En tout état de cause, le juge saisi n’a pas le pouvoir de pouvoir laisser un délai aux occupants irréguliers pour quitter les lieux44. En principe, le juge est tenu de faire droit à une demande d’expulsion45 et peut même - à la différence du juge saisi d’une contravention de grande voirie - accorder un délai pour quitter les lieux. Mais un occupant sans titre du domaine public peut-il 40.  TA Poitiers, ord., 6 septembre 2017, Département de la CharenteMaritime, n° 170176. 41.  TC, 24 février 1992, Couach, req. n° 02685, rec. p. 479 ; JCP G 1993, II, req. n° 21984, note C. Lavialle ; CE, 5 mars 2014, Preda, req. n° 372422. 42.  Par ex. CE, 10 octobre 2003, Meunier, req. n° 250493, rec. tables, p. 775. 43.  CE, 22 septembre 2017, Naroun, req. n° 407031, JCP A 2017, n° 2281, concl. R. Victor, AJDA 2017, p. 1809. 44.  Par ex. CE, 21 mars 1984, Mansuy, rec. tables, p. 616. 45.  CE, 21 décembre 1979, SCI de la rue Ambroise Croizat, req. n° 07583, rec. tables, p. 733-734; CE, 13 février 1991, Thomas, req. n° 78404, rec. p. 55.

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Synthèse utilement invoquer le moyen tiré de la violation du paragraphe 1 de l’article 3 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant signée à New York le 20 janvier 1990 ? La réponse est positive : ce moyen est opérant à l’encontre d’une demande d’expulsion d’occupants sans droit ni titre d’une dépendance du domaine public lorsque l’exécution de cette demande est susceptible de concerner des enfants. Cependant, il appartient au juge administratif de prendre en compte l’intérêt supérieur des enfants pour déterminer, au vu des circonstances de l’espèce, le délai qu’il impartit aux occupants afin de quitter les lieux. Celui-ci doit être fixé en fonction, notamment, d’une part, des diligences mises en œuvre par les services de l’État aux fins de procurer aux personnes concernées, après leur expulsion, un hébergement d’urgence ou, si les intéressés remplissent les conditions requises, un hébergement ou logement de la nature de ceux qui sont visés à l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation et, d’autre part, de l’existence éventuelle d’un danger grave et imminent pour les occupants de l’immeuble du fait de leur maintien dans les lieux, de l’existence d’un projet d’affectation de l’immeuble à une activité d’intérêt général, dont l’occupation a pour effet de retarder la réalisation, ainsi que de la possibilité qui a été donnée à l’autorité administrative de procéder au recensement et à la définition des besoins des personnes concernées. Dans l’affaire qui lui était soumise, la Haute Assemblée relève que l’occupation de l’immeuble avait pour effet de retarder le projet de création d’un lieu d’hébergement d’urgence des personnes en situation de grande précarité et que les occupants avaient refusé les propositions de contact formulées par les services de l’État. Aussi, le délai d’un mois imparti aux occupants de l’immeuble pour libérer les lieux ne méconnaît pas les stipulations précitées.46

V. Cession de dépendances relevant du domaine privé A. Appréciation du caractère parfait de la vente Les contrats de cession des dépendances du domaine privé revêtent en principe le caractère de convention de droit privé. Selon la jurisprudence du Tribunal des conflits, « le contrat par lequel une personne publique cède des biens immobiliers faisant partie de son domaine privé est en principe un contrat de droit privé, sauf si le contrat a pour objet l’exécution d’un service public ou s’il comporte des clauses qui impliquent, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs »47. Par suite, le juge judiciaire est compétent pour apprécier le caractère parfait ou non de la vente48. Bien que l’autorité judiciaire soit le juge naturel des litiges liés à leur exécution ou à leur non-exécution, il revient cependant au juge administratif de connaître de la légalité de la délibération autorisant un exécutif à céder une dépendance du domaine

46.  CE, 28 juillet 2017, Ministre de l’intérieur c/ Polit-Jouan, n° 395911, JCP A 2017, act. 561. 47.  Par ex. TC, 4 juillet 2016, Société Generim, req. n° 4052, rec. tables, p. 685-753-824 ; TC, 4 juillet 2016, Commune de Gélaucourt c/ Office public d’habitat de la Ville de Toul, req. n° 4057, rec. tables, p. 686-753-823. 48.  Cass. Civ., 1ère, 4 mai 2012, Commune de Sartrouville, pourvoi n° 1112257 ; Cass. Civ.,1ère, 10 juillet 2013, Commune de Biscarosse, n° 1222198, Bull. n° 159.

privé, détachable dudit contrat49. Il peut à cette occasion apprécier, en l’absence seulement de difficulté sérieuse, le caractère parfait de la vente (Ibid.), c’est-à-dire faire application des dispositions de l’article 1583 du Code civil, selon lequel la vente « est parfaite entre les parties, et la propriété acquise de droit à l’acheteur à l’égard du vendeur, dès qu’on est convenu de la chose et du prix, quoique la chose n’ait pas encore été livrée, ni le prix payé » 50. Un conseil municipal avait décidé d’accepter l’offre qui avait été présentée par une société s’étant portée acquéreur de la dépendance, sans qu’aucune condition n’ait été posée51. Pour le Conseil d’État, « Les parties ayant ainsi marqué leur accord sur l’objet de la vente et sur le prix auquel elle devait s’effectuer, la délibération du 21 décembre 2006 a clairement eu pour effet, en application des dispositions de l’article 1583 du Code civil, de parfaire la vente et de transférer à la société la propriété de ces parcelles. Le seul fait que la société n’ait pas honoré les engagements financiers qui lui incombaient en conséquence de la délibération du 21 décembre 2006 n’a pu la priver de cette propriété ». Par suite, l’assemblée délibérante ne pouvait légalement plus revenir sur cette délibération, ni décider de céder la parcelle à un autre acquéreur.52 B. Cession avec charges et avis de France Domaine Une personne publique peut acquérir des propriétés de différentes manières, à l’amiable ou par voie forcée. Le titre Ier du code général de la propriété des personnes publiques traite et énumère les modes d’acquisition, de manière non limitative d’ailleurs puisque, par exemple, la prescription acquisitive n’est évoquée. Parmi les modes d’acquisition amiable figure l’exercice du droit de préemption et c’est cette possibilité prévue par le code (art. L. 1112-6) qui renvoie aux dispositions idoines du code l’urbanisme (art. L. 210-1 et s.) qu’avait mis en œuvre en 2011 la commune de Béziers pour acquérir la maison natale de Jean Moulin. En 2015, il a été décidé de rénover cet immeuble de 700 m² et, pour financer ces travaux onéreux estimés à environ 275 000 euros, de le céder pour 600 000 euros à une société qui financera les travaux avant de restituer 182 m² à la commune et de commercialiser les 546 m² restant sous forme d’appartements. Une association a sollicité l’annulation de cette délibération. Les cessions des dépendances du domaine privé (ce qui est ici le cas estime le tribunal) ne sont pas encadrées et les collectivités n’ont pas d’obligation d’effectuer des mesures de publicité comme de mise en concurrence53. C’est ce que rappelle le tribunal administratif de Montpellier : « aucun principe à valeur constitutionnelle ou aucune disposition à valeur législative ne subordonne 49.  V. par ex. CE, 5 octobre 1998, Baujean, req. n° 171737. 50.  Rapp. CE, 13 février 2015, Société Le Patio Lafayette, req. n° 381412, AJDA 2015, p. 1432, note S. Deliancourt, jugeant qu’« il n’appartient pas, en tout état de cause, au juge administratif de se prononcer sur la question de savoir si le compromis de vente conclu entre l’hôpital et la société était caduc quand l’hôpital a décidé de renoncer à la vente ni sur la question de savoir si une vente parfaite était intervenue ». 51.  V. CE, 25 juillet 1975, Cadamuro, rec. p. 439 ; CE, 8 janvier 1982, Hostetter, rec. p. 619 ; CE, 4 février 1994, SCI Sandy Beach, req. n° 96489 ; CE, 8 juin 1994, Lecompte, req. n° 140412 ; CE, 10 mai 1995, SCI Sandy Beach, req. n° 141487. 52.  CE, 15 mars 2017, SARL Bowling du Hainaut et la SARL Bowling de Saint-Amand-les-Eaux, req. n° 393407, sera mentionné aux tables du recueil Lebon, BJCP 2017, n° 113, p. 244, concl. R. Victor. 53.  Par ex. CE, 12 juin 1987, Commune de Cestas, req n° 71507, rec. p. 729 ; CE, 26 octobre 1994, Monier, req. n° 121717, rec. tables, p. 826 ; CE, 8 février 1999, Ville de Lourdes, req. n° 168043, rec. p. 123.

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la régularité d’une vente d’un bien domanial d’une collectivité territoriale au respect d’une procédure de publicité et de mise en concurrence ; qu’ainsi, la mesure d’aliénation en litige, bien qu’elle ait eu pour objet la vente d’un bien communal au plus offrant, ne relevait pas d’une procédure formalisée nécessitant le respect des règles de publicité, d’égalité de traitement entre les candidats et de mise en concurrence, telles qu’elles s’appliquent, notamment, en matière de passation de contrats et de marchés publics ». Mais la cession n’était pas ici « sèche » dans la mesure où une contrepartie, des prestations de travaux, étaient attendues de la part du preneur. Le tribunal juge cependant que « ces travaux estimés à 275 985 euros HT, qui ne sont qu’une modalité de paiement du prix de vente d’un montant de 600 000 euros, et qui relèvent de la dation en paiement ne constituent pas l’objet principal du contrat qui concerne la vente d’un immeuble de plus de 700 m2 pour y faire, sur une superficie de plus de 500 m2, des appartements destinés à être commercialisés » et en déduit que l’opération ne présente pas le caractère d’une convention publique d’aménagement dont la conclusion devrait être précédée d’une mise en concurrence. Ce jugement apporte en outre une précision intéressante s’agissant de l’avis de France Domaine. En effet, si cette consultation est obligatoire en vertu de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales, sans qu’elle présente pour autant le caractère d’une garantie54, certains avis précisent parfois que leur « validité » est limitée dans le temps. Toutefois, pour le tribunal, « s’il est mentionné dans cet avis qu’une nouvelle consultation serait nécessaire dans le cas où l’opération ne serait pas réalisée dans le délai d’un an, cette obligation n’est prévue par aucune disposition législative ou réglementaire et il ne ressort pas des pièces du dossier et n’est d’ailleurs pas allégué que le bien immobilier devait être réévalué entre le 1er septembre 2014, date de cet avis, et le 15 décembre 2015, date de la délibération en litige ». Aussi ce moyen est-il écarté dès lors que les avis ne peuvent s’imposer une durée de validité, laquelle perdure en l’absence de texte contraire et surtout en l’absence de changement de circonstances de fait.55

VI. Responsabilités des collectivités publiques Le président du conseil départemental dispose de la police de gestion et de la circulation sur les dépendances du domaine public routier (art. L. 3221-4 CGCT). Il ne peut prendre que des mesures concernant ces dépendances, sans pouvoir légalement intervenir sur des propriétés autres, même en cas d’urgence, à la différence du maire qui dispose de pouvoirs de police générale (art. L. 2212-2 ; art. L. 2212-5 CGCT) ou du préfet de département. Se pose la question de la conciliation des polices diverses détenues par les exécutifs communal et départemental, s’agissant notamment de la police spéciale de la circulation et du stationnement que détient le maire en agglomération (art. L. 2213-1 CGCT). L’article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales permet au maire, par arrêté motivé, d’interdire l’accès de certaines 54.  CE, Sect., 23 octobre 2015, Société CFA Méditerranée, req. n° 369113, rec. p. 357, Contrats et Marchés publics 2015, comm. n° 292, note M. Ubaud-Bergeron. 55.  TA Montpellier, 21 septembre 2017, Association « Les amis de la maison de Jean Moulin », req. n° 1600753, Contrats et Marchés publics 2017, comm. n° 262, note G. Eckert ; JCP A 2017, n° 2253, note C. Chamard-Heim ; AJDA 2017, p. 2546, note A. de Dieuleveult.

voies ou de certaines portions de voies ou de certains secteurs de la commune aux véhicules dont la circulation sur ces voies ou dans ces secteurs est de nature à compromettre soit la tranquillité publique, soit la qualité de l’air, soit la protection des espèces animales ou végétales, soit la protection des espaces naturels, des paysages ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques. Il peut en outre soumettre à des prescriptions particulières relatives aux conditions d’horaires et d’accès à certains lieux et aux niveaux sonores admissibles les activités s’exerçant sur la voie publique, à l’exception de celles qui relèvent d’une mission de service public. La cour administrative d’appel de Nancy a jugé « qu’il résulte de la combinaison de ces dispositions que le président du conseil départemental, autorité de police de la circulation sur la voirie départementale, dispose, en dehors des agglomérations et à l’exclusion des routes à grande circulation, des mêmes prérogatives que celles que détient le maire à l’intérieur des agglomérations mais qu’il ne peut prendre les mesures énoncées à l’article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales que dans les conditions et limites prévues par ces dispositions ». Aussi le président du conseil départemental est-il compétent pour prendre des mesures destinées à réduire, hors agglomération et sur route départementale, les nuisances sonores pour les riverains, notamment en installant des dispositifs de limitation de vitesses (panneaux, actions de sensibilisation, limitation de vitesse). En revanche, la cour juge que « l’implantation de ralentisseurs, de coussins berlinois ou de bandes rugueuses, ou le renforcement de la limitation de la vitesse ne sont pas au nombre des mesures que le président du conseil départemental est habilité à mettre en œuvre dans le but de préserver la tranquillité publique sur les portions de routes départementales situées en dehors des agglomérations ». Sa carence dans l’exercice de ses pouvoirs de police – qui est un régime de responsabilité pour faute simple56 – n’est pas établie dès lors que les nuisances sonores dont se plaint le riverain sont liées aux passages incessants de quelques motards ne respectant pas les limitations de vitesse. La responsabilité pour faute ne saurait être retenue.57

VII. Notions de travaux et d’ouvrages publics A. La notion d’ouvrage public La notion d’ouvrage public se distingue de celle de domaine public58. Un bien immeuble résultant d’un aménagement et qui est directement affecté à un service public a la qualité d’ouvrage public59 et un ouvrage peut avoir la qualité d’ouvrage public sans être nécessairement la propriété d’une personne publique. Tel est le cas des ouvrages de production d’électricité60. 56.  CE, 28 novembre 2003, Commune de Moissy-Cramayel, req. n° 238349, rec. p. 464. 57.  CAA Nancy, 26 septembre 2017, Kolb, n° 15NC02393. 58.  Par ex. CE, 23 janvier 2012, Département des Alpes-Maritimes, req. n° 334360, rec. p. 898-905-934, AJDA 2012, p. 2175, note N. Foulquier. 59.  CE, 27 mars 2015, Société Titaua Limited Compagny, req. n° 361673, rec. p. 124, JCP A 2015, act. 317 ; JCP A 2015, 2101, concl. N. Escaut, note Ph. Hansen. 60.  CE, 29 avril 2010, Beligaud, rec. p. 216, RJEP 2011, n° 54, note Y. Gaudemet ; RJEP 2011, n° 54, concl. M. Guyomar ; AJDA 2010, p. 1916, note P.-A. Jeanneret ; Dr. adm. 2010, comm. 132, note J.-L. Pissaloux, Droit de la voirie et du domaine public, n° 147, octobre/novembre 2010, p. 170, note S. Deliancourt.

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Synthèse Le Conseil d’État a ainsi rappelé dans un arrêt du 17 mars 2017 dans une affaire dans laquelle un riverain sollicitait de la commune le remboursement du montant des frais avancés pour l’entretien du mur de soutènement d’une voie appartenant à la commune et passant au droit de sa propriété, que « la circonstance qu’un ouvrage n’appartienne pas à une personne publique ne fait pas obstacle à ce qu’il soit regardé comme une dépendance d’un ouvrage public s’il présente, avec ce dernier, un lien physique ou fonctionnel tel qu’il doive être regardé comme un accessoire indispensable de l’ouvrage ; que si tel est le cas, la collectivité propriétaire de l’ouvrage public est responsable des conséquences dommageables causées par cet élément de l’ouvrage public ». Le chemin dont s’agit était un chemin rural, lequel revêt le caractère d’ouvrage public dès lors qu’il est affecté à la circulation publique61, ainsi que le rappelle le Conseil d’État qui ajoute « qu’en jugeant qu’alors même qu’il soutiendrait l’ouvrage public constitué par le chemin rural, le mur litigieux ne pouvait être regardé comme un accessoire indispensable de cet ouvrage au motif qu’il n’appartenait pas à la commune de Saint-Martin-laGarenne, la cour administrative d’appel de Versailles a commis une erreur de droit ». Un mur de soutènement peut être un ouvrage public, indépendamment de sa propriété, le critère étant celui de son utilité.62 B. La notion de travaux publics Les deux définitions de la notion de travaux publics issues des jurisprudences Commune de Monségur63 et Effimieff 64 sont bien connues. Selon le Tribunal des conflits, « (…) relèvent de la compétence de la juridiction administrative les dommages nés de l’exécution de travaux publics, qu’ont le caractère de travaux publics, les travaux immobiliers répondant à une fin d’intérêt général et qui comportent l’intervention d’une personne publique, soit en tant que collectivité réalisant les travaux, soit comme bénéficiaire de ces derniers ; qu’à cet égard, constitue des travaux publics la réalisation, fût-ce par une personne privée, de travaux immobiliers à des fins d’intérêt général si elle aboutit à la construction ou tend à l’aménagement d’un ouvrage public »65. La cour administrative d’appel de Bordeaux a eu l’occasion d’appliquer ces définitions dans le cadre d’un litige dans lequel un propriétaire riverain recherchait la responsabilité d’une collectivité publique à l’occasion de travaux de réfection de la chaussée à l’égard desquels il avait la qualité de tiers. Elle juge que les travaux immobiliers de réfection de la voie publique doivent être regardés comme réalisés par l’intermédiaire d’une personne publique lorsque celle-ci les a, par contrat, confiés à une entreprise. En outre, les missions de service public que constituent l’entretien et la réfection de la voie publique comportent en principe le maintien des accès aux propriétés riveraines. Dès lors, les travaux auxquels le riverain d’une voie publique impute ses préjudices, quand bien même exécutés

61.  V. CE, 5 janvier 1977, Commune de Jumièges, req. n° 99716, rec. tables, p. 742-995-996-1012; CE, 2 octobre 1987, Commune de LabastideClairence, n° 71122, rec. tables, p. 991-992. 62.  CE, 17 mars 2017, Dulery, req. n° 397035. 63.  CE, 10 Janvier 1921, rec. p. 521. 64.  TC, 28 mars 1955, rec. p. 617. 65.  TC, 18 décembre 2000, MACIF c/ Syndicat des copropriétaires du centre commercial de la Lézarde, rec. p. 778 ; RFDA 2000, p. 514.

sans autorisation sur un ouvrage appartenant à une personne privée, ont le caractère de travaux publics.66

VIII. La répartition des compétences juridictionnelles La cour administrative d’appel de Marseille a apporté des précisions s’agissant de la répartition des compétences entre juridictions administrative et judiciaire. La clef, qui n’est pas des plus aisées, a été précisée par deux décisions du tribunal des conflits : « la contestation par une personne privée de l’acte par lequel une personne morale de droit public ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne privée, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu’en soit la forme, dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n’affecte ni son périmètre ni sa consistance, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève, à ce titre, de la compétence du juge judiciaire ; qu’en revanche, la juridiction administrative est compétente pour connaître de la contestation par l’intéressé de l’acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant un tel objet »67. Autrement dit, le juge administratif est compétent pour connaître des litiges relatifs au domaine public (exception faite des contraventions de voirie routière), ainsi que les actes relatifs à la disposition du domaine privé (cession). Quid d’un logement de fonction correspondant à un avantage en nature octroyé à un agent public ? Pour la cour d’appel marseillaise, qui était saisie d’une contestation portant sur un titre exécutoire de 30 000 euros correspondant au montant des loyers impayés émis par le maire à l’encontre d’un agent, « si un litige qui concerne la gestion du domaine privé de la commune relève de la compétence du juge judiciaire, un litige concernant un avantage ou une prestation, même en nature, attribués par une collectivité publique à son agent et qui viennent en supplément de la rémunération versée à ce dernier relève de la compétence du juge administratif ». Par suite, le litige relatif au titre exécutoire en tant que celui-ci réclame le paiement des loyers afférents à la période durant laquelle cet agent bénéficiait de l’avantage en nature précité attribué par la commune qui l’employait relève de la compétence du juge administratif. En revanche, seule la juridiction judiciaire peut connaître de la contestation de ce titre en tant qu’il porte sur la période correspondant à celle au cours de laquelle l’occupant s’est maintenu alors qu’il n’avait plus la qualité S.D. l’agent de ladite commune.68

66.  CAA Bordeaux, 20 juin 2017, Noel, req. n° 15BX01501, AJDA 2017, p. 1795, concl. G. de la Taille. 67.  TC, 5 mars 2012, Dewailly, n° 3833, rec. p. 506 ; AJDA 2012, n° 1684, note F. Mokhtar, JCP A 2012, req. n° 2180, note J. Martin. V. égal. TC, 22 novembre 2010, SARL Brasserie Théâtre c/ Commune de Reims, req. n° 3764, rec. p. 590, BJCP 2010, p. 55, concl. P. Collin ; RJEP 2011, comm. 13, note G. Pélissier ; Contrats-Marchés publ. 2011, comm. 26 ; AJDA 2010, p. 2423, chron. D. Botteghi et A. Lallet ; Dr. adm. 2011, comm. 20, note F. Melleray ; AJDA 2010, p. 841, note O. Févrot ; JCP A 2011, act. 537, obs. G. Eveillard. 68.  CAA Marseille, 21 février 2017, Commune de Narbonne, req. n° 15MA01429.

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