Data Loading...
MATERIAL DE ESTUDIO TALLER 2 Flipbook PDF
MATERIAL DE ESTUDIO TALLER 2
151 Views
99 Downloads
FLIP PDF 2.68MB
POLICÍA COMUNITARIA Y CAMBIO INSTITUCIONAL Es complicado atribuir un concepto único de "policía comunitaria': la gran cantidad de experiencias alrededor del mundo nos demuestran que existen diferencias fundamentales en la connotación y especificidad de las modalidades de servicios. Sin embargo, a breves rasgos podemos decir que es una filosofía de organización y actuación policial que busca establecer un nuevo modelo o estrategia de organización y cultura institucional que tiene como objetivo fundamental la búsqueda de un diferente tipo de relación policía comunidad. Estas estrategias se puede resumir en: 1) la adjudicación a la comunidad un rol importante de la labor policial en temas concernientes a la definición de orden público (Neild, 1999); 2) la ampliación del rol del mando policial tradicional que ya no solo se limita a las funciones tradicionales de la policía; 3) el establecimiento de una sistema de acercamiento permanente a la comunidad con el objetivo de dar una respuesta personalizada a los ciudadanos a través de la radicación estable del personal policial en una determinada área geográfica y la concentración de la vigilancia policial a pie en pequeñas zonas específica e identificadas como problemáticas;4) la adopción de mecanismos de asociación, cooperación y coordinación con las autoridades políticas; 5) la incorporación un sistema permanente y recurrente de rendición de cuentas; 6) el mejoramiento en la selección y capacitación del personal policial con el objetivo de lograr su profesionalización y excelencia (Rico et al, 2006: 125); entre otras más.
Es inútil remitirnos a este contexto de reforma del Estado sin mirar el proceso histórico político, el cual ha sido definido por autores como Lote Wacqüant (2002) "como la muerte del welfarismo social o la retirada del Estado de providencia"; y por otro lado, en el caso de autores como Mariana Valverde y Ron Levi (2006), como el ascenso del uso del discurso de "comunidad" como una respuesta neoliberal al desgastado y estigmatizado discurso de lo social aplicado durante la época del welfarismo. De esta forma, la principal discusión en torno al nuevo rol del Estado estuvo centrada en un modelo de descentralización y privatización de los servicios públicos, los mismos que se visualizaban como una alternativa más eficaz y eficiente de provisión de servicios a la ciudadanía; y como la incorporación del discurso de la responsabilidad y compromiso social etiquetado bajo el lema de "participación comunitaria." Esta tendencia pasó a ser también parte importante de la motivación y orientación del nuevo rol policial denominado "policía comunitaria" o "community policing': el cual se extendió rápidamente entre Estados Unidos, Canadá y Europa entre los años 70 y 80, Y luego por todo el mundo hasta llegar a Latinoamérica en la década de los años 90. Según Neild (1999), "el tema de la policía comunitaria se ha desarrollado en un nuevo marco de la reforma policial alrededor del mundo y se explica porque constituye una estrategia cuyos principios coinciden con los que guían el proceso de reforma del Estado en América Latina." En otras palabras, según esta misma autora, "un factor importante en la adopción de lo que conocemos como policía comunitaria, fue la redefinición y reducción del rol del Estado iniciado en los años 80.
La idea actual de la policía comunitaria parece conducirnos a desempolvar viejas formas de modelos de gobiernos policiales comunitarios con un fuerte apego en la gestión local o municipal, con una especie de evocación nostálgica de que lo viejo supera en calidad a lo nuevo.
En este sentido, este modelo de policía altamente civilista y descentralizado, con fuertes dosis de discrecionalidad v del agente policial en la resolución de conflictos sociales, se presenta como el contrapeso antagónico a todo tipo de centralización, burocratización, profesionalización, jerarquización y militarización de los cuerpos policiales, reclamando y justificando así sus ventajas comparativas debido a su eficiencia institucional e histórica. Ahora bien, si entendemos a las instituciones y organizaciones como producto del contexto social y político de un determinado territorio o población, éstas parecen cambiar de acuerdo con sus necesidades históricas. De esta forma, tanto el crecimiento de las grandes urbes y los problemas sociales como la corrupción, la brutalidad, la politización y la falta de profesionalismo policial, hizo pensar a los movimientos progresistas del mundo anglosajón entre 1930 y 1950 (con tradiciones de policías altamente descentralizadas y civilistas), en la necesidad de crear reformas concernientes a establecer una definición clara del mandato policial como una fuerza única del orden. Esto significó la implantación de un complejo sistema burocrático, vertical, centralizado y reglamentarista, con el objetivo de lograr un férreo control administrativo institucional que permita superar las deficiencias del modelo anterior. Buscar elementos diferenciadores de los modelos en razón de su eficiencia histórica nos lleva necesariamente a meternos en un terreno pantanoso y ambiguo en la medida que busquemos contestar cuál o qué tipo de policía es mejor. Como dijimos anteriormente, la puesta en marcha de la policía comunitaria se justifica en los momentos actuales por coincidir con los lineamentos de la descentralización del Estado en América Latina. Sin embargo, este debate intrascendente sobre el mejor modelo (normativo desde todo punto de vista) ha servido de justificativo de visiones opuestas o reacias al proceso de reestructuración y de reforma policial en América Latina, bajo las premisas de que las instituciones policiales centralizadas militarizadas y verticalmente organizadas no han sido antagónicas al desarrollo de las democracias más consolidadas en países como Francia, España, Bélgica e Italia. Esta discusión quizá es también una de las justificaciones principales de ciertos sectores conservadores al interior y exterior de la misma policía, que generaron que, en policías con una fuerte tradición institucional de América Latina como Colombia, Perú, Chile y Ecuador, no se haya puesto en cuestión la desmilitarización y desconcentración del mando operativo en sus procesos de reforma y modernizaci6n policial. Estas instituciones siguen siendo hasta nuestros días cuerpos altamente jerarquizados, burocratizados, centralizados, especializados, con un alto poder discrecional del mando superior en el control de la organización; y con un reconocimiento claro de las jerarquías, roles y funciones por parte del personal (Frühling, 2007: 182). Por otro lado, contrariamente al debate de los modelos policiales, en varios países Latinoamericanos se han venido implementado programas de policía comunitaria con policías altamente institucionalizadas y centralizadas (con herencia del modelo francés o europeo continental) con el claro objeto de dar un mejor servicio a la comunidad y mejorar su credibilidad institucionales' Por ejemplo, en países como Colombia, Perú, Ecuador, Chile, Brasil y Guatemala, entre otros, se reconoce a los programas de policía comunitaria implementados como una nueva filosofía institucional y por ende una nueva cultura y vocación de servicios.» Esto nos conduce a pesar sobre que realmente buscan las cúpulas policiales y políticas es hacer una mixtura y aprovecharse de las virtudes o ventajas de cada sistema En efecto, es muy común en eventos o reuniones policiales escuchar argumentos muy a favor, por parte de los altos
directivos o cúpulas policiales, del sistema jerárquico militar como una forma de conservar la unidad y la disciplina de la institución policial en el territorio; y por otro lado, el reconocimiento por parte de estos mismos personajes, de las falencias del sistema militar y la necesidad de establecer canales de acercamiento a la sociedad a través de programas de policía comunitarias. Esta posición ambivalente, y por qué no decir esquizoide, ha generado en la mayoría de casos que esta modalidad de servicio haya pasado a ser una más de los cuerpos o departamentos especializados de las policías sometidos a un relegamiento institucional que se expresa en la falta de recursos para su funcionamiento, falta de interés y motivación de los agentes policiales por este servicio (pérdida de identidad), falta de capacitación, escaso contacto con la comunidad, falta de coordinación con otras áreas estratégicas de la policía, limitada capacidad de decisión e influencia al interior de las policías entre otros problemas más. No obstante, esta falencia y limitante en la implementación de estos programas muchas veces es poco reconocido y evaluado por las policías. La nueva estructura y filosofía necesaria para la implementación de las policías comunitarias al interior de sus mismos cuerpos policiales es reemplazada por una cultura proclive a la exigencia inmediata de resultados; la misma que busca evaluar la eficiencia del modelo policial en la reducción de las tasas de delitos, credibilidad pública y gestión policial, por encima de la evaluación de procesos y cambio institucional. De esta forma, se abre la necesidad de analizar la implementación de la policía comunitaria como cambio institucional, si partimos del poco interés de la teoría neo institucional por la eficiencia histórica, el utilitarismo (elección racional) de la toma de decisiones de actores/as y el equilibrio independiente del proceso histórico. Así, es necesario entender el proceso de cambio institucional en la perspectiva de la adaptación deficiente y no univoca en el desarrollo histórico (March, et al, 1993:4), la racionalidad limitada de la toma de decisiones de actores/as con poder de veto (North, 1993), Y las fracturas y discontinuidades de los tiempos entre contextos e instituciones en los procesos de cambio institucional. La variedad marcada de los diferentes modelos policiales de los países y regiones, si bien pueden evidenciar cambios en los dispositivos policiales influidos por circunstancias globales, se explican más por las especificidades y circunstancias locales (Mawby,2003). Los conflictos locales, la historia organizacional, los actores y actoras y las relaciones de poder van dando forma al proceso de cambio de las instituciones al interior de los países y regiones. Es ineludible superar la contradicción entre lo que significa el modelo policial deseado y el modelo policial que tenemos. Sin embargo, se puede decir que, en el Ecuador, a pesar de que la estructura militar es incompatible y dificulta por inercia propia el funcionamiento de la Policía Comunitaria, al mismo tiempo esta tensión y conflicto estructural va moldeando las características identitarias del modelo policial ecuatoriano. De todas formas, al asumir a las instituciones como producto del cambio social, los procesos de cambio institucional están matizados permanentemente por las tensiones entre el deber ser y lo que tenemos, lo cual debe guiar el proceso de la institución que queremos. Con esta afirmación no se quiere confundir la diferenciación entre reforma constitucional y asamblea constituyente que obedecen a procedimientos jurídicos y orgánicos muy distintos. De todos modos, podemos partir del principio de que una asamblea constituyente (con poderes absolutos y sin contrapeso o límite alguno) es un proceso de reforma a más amplia escala que la simple reforma constitucional más constreñida a las limitantes de índole jurídicas.
Los contextos pueden ser: sociales, políticos, económicos. Los actores, por su parte, pueden ser agentes o individuos de elección más o menos racional; así como clases. movimientos u organizaciones sociales. Esto debido principalmente a que las instituciones sociales, políticas y económicas se han hecho considerablemente más complejas y eficaces,) más importantes para la vida colectiva (March, Olscn, 1993: 2).
UN BREVE RECORRIDO HISTÓRICO Para hacer una mirada a los orígenes de lo seguridad pública en el Ecuador es necesario remontarnos a los cimientos de la era republicana. En este periodo, la herencia del modelo de administración colonial generó que los primeros cuerpos policiales tengan una fuerte dependencia y relación con los cabildos locales. Las policías cumplían funciones de orden público como el control de problemas de ornato e higiene propios de cada ciudad. Para mediados del siglo XIX estas policías dependían funcionalmente de las intendencias locales; las cuales se encontraban reguladas o rendían cuentas de alguna manera al Ministerio del Interior del Ecuador. La seguridad pública en Ecuador adquirió una institucionalización más fuerte cuando la policía fue definida por primera vez como institución del Estado en 1884 por el Presidente José Maria Plácido Caamaño, la misma que dependía del Ministerio de Gobierno y Relaciones Exteriores (anteriormente llamado Ministerio del Interior). La “Policía del Orden y Seguridad”, como inicialmente se le denominó a esta institución, fue inicialmente idealizada como una fuerza civil; sin embargo, su organización era militarizada y sus acciones abiertamente partidarias. En 1892, la estructura de la policía fue desmilitarizada por el Presidentes Luís Cordero Crespo (1892-1895), pero solo a partir de la década de 20 se empezaron a dar los primeros pasos para su profesionalización. En 1923, la policía recibió el nombre de “Policía Nacional” y, en 1925, con el apoyo de una misión francesa44, fueron creadas las primeras escuelas de policía en Quito y Guayaquil. En 1923, la policía recibió el nombre de “Policía Nacional” y, en 1925, con el apoyo de una misión francesa, fueron creadas las primeras escuelas de policía en Quito y Guayaquil. Los cambios más importantes para la profesionalización de la policía se dieron en 1938 con el presidente Alberto Enríquez Gallo, quien ha sido considerado el fundador de la policía como institución pública. En ese año, la policía cambió su nombre dos veces: el primero denominado “Fuerzas de Policía”, y pocos meses después se llamó “Cuerpo de Carabineros”. La institución recibió una nueva estructura y jerarquía militar, consolidándose como un hibrido entre fuerza policial y fuerza militar.45 Durante el gobierno del Presidente Arroyo de Río (19401944) se generó una mayor militarización de la policía, estrategia que buscaba proteger a éste gobierno de las presiones políticas por parte de los militares, luego de la guerra contra el Perú y la firma del Protocolo de Río en 1942. En 1944, con la caída del gobierno de Arroyo de Río, ocasionada por una insurrección militar-popular, la policía sufrió otro cambio de nombre. En un intento por disminuir su carácter militar, pasó a llamarse “Guardia Civil Nacional”. En 1946, por primera vez, la policía fue introducida en la Constitución y mencionada como policía civil. En 1951, el Congreso Nacional volvió a otorgarle el nombre de “Policía Nacional”. El 18 de junio de 1956, el Ministerio de Gobierno fue definido por primera vez como “Ministerio de Gobierno, Culto y Policía” (nominación que dura hasta nuestro días) y se autorizó, mediante Registro Oficial 1201, de 18 de julio de 1956, la creación del Departamento de Servicio Social de la Policía. Por
otro lado, la policía cambió de nombre un par de veces más. En 1973, el Presidente General Guillermo Rodríguez Lara denominó a la institución policial “Policía Civil Nacional” y en 1975 el mismo presidente cambió nuevamente el nombre a “Policía Nacional”. Sin embargo, a pesar de todos estos cambios nominales, su estructura organizacional, jerárquica, disciplinaria y doctrinaria siguieron siendo de tipo militar y dependiente orgánicamente del Ministerio de Gobierno (Hanashiro y Pontón, 2006). La seguridad Pública en la nueva era democrática (1979- 2008) Con el fin de las dictaduras y el regreso a la democracia en el año 1979 en Ecuador no se vislumbraron fundamentales en la estructura institucional de la Policía Nacional. Así, tanto en la Constitución de 1979 como en la de 1998 (en curso), la Policía Nacional del Ecuador mantiene su estructura, dependencia orgánica y doctrina militar. Prueba de ello es que según la Ley Orgánica de la Policía Nacional de 1998 (última en vigencia), esta es una institución profesional y técnica organizada bajo el sistema jerárquico disciplinario. Los títulos de oficiales, así como los valores que orientan la institución son militares.46 A pesar de esta histórica tradición militar de la Policía, uno de los aspectos más fundamentales en la vida institucional de la Policía Nacional del Ecuador estuvo marcado por influencia de la Doctrina de la Seguridad Nacional aplicada en Ecuador durante las dictaduras como mecanismos de control de la seguridad pública en los años 60 y 70.47 Esta influencia ha generado que la práctica de la persecución al enemigo interno; así como la fuerte resistencia a los controles civiles se mantenga en la cultura institucional de la Policía Nacional del Ecuador incluso hasta nuestros días. En el periodo presidencial democrático de León Febres Cordero (1984-1988) fue la época donde más se puso en práctica este tipo de Doctrina debido a una fuerte política antisubversiva, lo que consecuentemente derivó en graves hechos de abuso policial como el caso de los hermanos Restrepo en 1988. A principio de los años 90, estos abusos terminaron por establecer la abolición del Servicios de Investigación Criminal (SIC); sin embargo, si hacemos una evaluación general de la evaluación del trabajo policial a lo largo de esta etapa, se podría decir a grosso modo, que el tema de la violencia y brutalidad, a diferencias de otros países, no ha sido una de las preocupaciones fundamentales de las esferas gubernamentales y policiales, salvo casos aislados en esta era democrática. Por el contrario, uno de los graves problemas de la institución policial del Ecuador y generadora también de inseguridad ciudadana es el tema de la corrupción. Según la encuesta ENACPOL (2005), la Policía Nacional junto a la función Judicial son las instituciones peor percibidas y evaluadas del Ecuador gracias al desprestigio surgido por la corrupción. Por su parte, según Latinobarómetro (2004), la Policía del Ecuador se ubica en el tercer lugar en América Latina percibida como la más corrupta según la percepción de la gente. Por otro lado, el Ecuador al igual que algunos países de países Latinoamericanos empezó a experimentar una escalada constante de los índices de violencia y criminalidad durante la década de los 80 y 90. Así la tasa de homicidios pasó de 6,4 homicidios por cada cien mil habitantes en 1980 a 10,4 en 1990. En el año 1999 la tasa ascendió a 14,8 y en el año 2007 fue de 16,7 (ver gráfico 1). Durante la época de los noventa del mismo modo se evidenció un importante crecimiento en la tasa de denuncias de delitos contra la propiedad (delitos considerados de mayor impacto en la percepción de inseguridad ciudadana de la población) los cuales pasan de 320 denuncias por cada cien mil habitantes en el año 1995 a 471,5 en el año 1999. En el año 2007, estas denuncias subieron a 515,78 denuncias por cada cien mil habitantes. Por su parte, desde el año 2000 al 2007, según la Policía Judicial del Ecuador los hurtos a personas crecieron en un 30%.
Pese a este importante crecimiento de los indicadores de gestión policial, no se experimentaron cambios o reformas importantes (a diferencia de otras realidades Latinoamericanas) en la institución policial para enfrentar los problemas de la criminalidad y corrupción durante la década de los noventa e incluso hasta nuestros días.50 En este sentido, si bien se puede decir que con la Constitución Política de 1998 en el Ecuador se establecieron algunas las condiciones jurídicas e institucionales para la implementación reformas, prácticamente la institucionalidad policial se mantuvo intacta. Entre el año 1999 y 2000 empezó a evidenciarse dos hechos que promovieron cambios importantes en la fisonomía de la seguridad pública y ciudadana del Ecuador. En primer lugar, las primeras movilizaciones y presiones ciudadanas en Quito y Guayaquil ante el crecimiento de cierto tipo de delitos contra la propiedad y las personas, lo cual instauró la participación de los gobiernos locales en actividades que no eran de competencia municipal. Por otro lado, la entrada del Plan Colombia que suscitó un cambio de lo que tradicionalmente estuvo supeditada a la amenaza militar proveniente del conflicto limítrofe con el Perú, a un nuevo tipo de amenaza resultante de las actividades ilegales relacionadas al conflicto colombiano (narcotráfico, secuestros, etc.) mucho más afín a temas de seguridad interna y policial. Estos hechos generaron que Ecuador inicie una política a desarrollar una política diseccionada al aumento del control o lo que Sozzo (2007) denomina “el lenguaje del déficit”. Así, por un lado, se presenció un crecimiento considerable en el presupuesto de la seguridad pública y en el número de efectivos policiales (esto se verá más adelante) y por otro lado, un déficit en el endurecimiento y sanción de las penas, lo cual se le ha atribuido como la causa fundamental del crecimiento exponencial de la población carcelaria
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN ECUADOR. Según la Constitución Política del Ecuador del año 1998, la Policía Nacional del Ecuador es parte de la fuerza pública cuya misión fundamental es garantizar la seguridad y el orden público y se constituirá en fuerza auxiliar de las Fuerzas Armadas para la defensa de la soberanía nacional. La Policía Nacional es un órgano estatal centralizado y único de naturaleza civil, el cual, orgánicamente depende del Ministerio de Gobierno. El Ministerio de Gobierno lo preside el Ministro de Gobierno nombrado directamente por el Presidente de la República. Entre sus funciones principales está la de presentar al Presidente de la República el orgánico del personal y la pro forma presupuestaria anualmente, auspiciar los proyectos de leyes, tramitar reglamentos, decretos y acuerdos que le presente el Comandante General de la Policía, gestionar los nombramientos de agregados policiales, asensos y bajas del personal policial y supervisar la administración de la Justicia Policial. Como organismo asesor fuera de la línea de mando al interior del Ministerio está la Subsecretaría de Policía presidido por el Subsecretario de Policía. Este funcionario es nombrado directamente por el Ministro de entre los oficiales generales de servicio activo. Esta subsecretaría tiene como función principal asesorar al Ministro de Gobierno en las políticas institucionales y en todos los problemas administrativos policiales, gestionar la transferencia oportuna de las partidas presupuestarias e informarse de la ejecución de los correspondientes programas, opinar sobre los anteproyectos que fueren presentados y sobre los presupuestos policiales y ejercer un seguimiento y evaluación del desarrollo administrativo de los organismos policiales.
Adicionalmente, en el abril del año 2006 se creó mediante el decreto presidencial 1339, la Subsecretaría de Seguridad Ciudadana presidido por el Subsecretario de Seguridad Ciudadana (civil) el cual es nombrado directamente por el Ministro de Gobierno. Entre las funciones principales de esta subsecretaría está la definición e implementación de políticas de seguridad ciudadana a nivel nacional de forma descentralizada y en coordinación con los concejos provinciales y cantonales. Como entidades dependientes al Ministerio de Gobierno se encuentra la Dirección Nacional de Registro Civil y la Dirección General de Seguridad Pública, la Dirección Nacional de Género y la Dirección General de Extranjería. Como entes desconcentrados se encuentran las Gobernaciones Provinciales quienes están a cargo del control y manejo de las Intendencias Generales de Policías, la Subintendencias y las Comisarías Nacionales y de Mujer a nivel provincial. Por otro lado, a pesar de que la Policía Nacional es una institución adscrita al Ministerio de Gobierno, esta dispone de personería jurídica y autonomía administrativa y financiera. Según la Ley Orgánica de la Policía Nacional del Ecuador (1998), la autoridad máxima de la Policía Nacional es el Presidente del República; sin embargo, la autoridad máxima de comando y administración es el Comandante General de Policía, quien es nombrado directamente por el Presidente de la República bajo pedido o sugerencia del Ministro de Gobierno, quien lo elige entre tres de los generales más antiguos de servicio. La Comandancia de Policía funciona junto al Ministerio de Gobierno y la Subsecretaría de Policía como Organismos Directivos. Los Organismos Superiores de la Policía se encuentran a cargo del Consejo de Generales, el Consejo Superior y el Consejo de Clases y Policías. Como organismos asesores funcionan la Jefatura de Estado Mayor, la cual es la máxima autoridad de planificación estratégica de las operaciones policiales. También se encuentra en este rango la Inspectoría General de Policía, la Asesoría Jurídica, la Auditoría Interna y la Dirección de Planificación. Como parte de los organismos operativos están los Comandos Distritales59, Provinciales, y las Unidades Especiales. Por último, funcionan como organismos adscritos a la Policía Nacional los entes judiciales de la Policía como los son: las Cortes Nacionales de Justicia Policial, las Cortes Distritales de Justicia, los Tribunales Penales, los Juzgados de Distrito y los Tribunales de Justicia En la dependencia directa de la Jefatura de Estado Mayor se encuentran la Direcciones Generales en la labor de planificación, coordinación, asesoramiento y administración interna. Entre estas tenemos: la Dirección General de Personal, la Dirección de Inteligencia, la Dirección de Operaciones, la Dirección de Logística y la Dirección General de Asuntos Cívicos y Acción Comunitaria. En dependencia de la Jefatura de Estado Mayor están también la Direcciones Nacionales de Servicio que son organismos técnicos científicos de la Policía Nacional. Entre estas tenemos: la Dirección Nacional de Servicio Urbano Rural, la Dirección Nacional de Tránsito y Trasporte Terrestre, la Dirección Nacional de Policía Judicial e Investigaciones, la Dirección Nacional Antinarcóticos, la Dirección Nacional de Migración, la Dirección Nacional de Seguridad Pública60, la Dirección Nacional de Bienestar Social, la Dirección Nacional de Salud, la Dirección Nacional de Educación, la Dirección Nacional Financiera, la Dirección Nacional de Telecomunicaciones y la Dirección Nacional de Asesoría Jurídica. A pesar de que mantiene independencia orgánica de los militares y el sector defensa, la Policía Nacional del Ecuador es una institución con doctrina y estructura militar organizada bajo el sistema jerárquico disciplinario. Los títulos de oficiales, así como los valores que orientan la institución son militares. Según la Ley de Personal de la Policía Nacional el personal se clasifica en personal civil y policial. El personal policial se clasifica en: oficiales, aspirantes a oficiales, clases, policías y aspirantes a policías. Los grados de oficiales se clasifican en: a) generales
(general superior, general inspector, y general de distrito); b) superiores (coronel de policía, teniente coronel y mayor de policía); c) subalternos (capitán, teniente y subteniente de policía). Por su parte las clases de policía se dividen en: a) suboficial (suboficial mayor, suboficial primero y suboficial segundo); b) sargento (sargento primero y sargento segundo); cabos (cabo primero y cabo segundo). Y por último se encuentran los policías quienes son los egresados de las escuelas de formación de tropa, previos al alta y título correspondiente. Adicionalmente se en encuentran los aspirantes los cuales pueden ser cadetes de policía (aspirantes a la oficialidad) y los aspirantes a policía. Para mayo de 2008 la suboficialidad en la policía representaba con el 92.91% del total del personal policial; mientras que el oficial es del 7,09% aproximadamente El personal policial en esta última década ha tenido un crecimiento notable. Esto se debió al plan que, a partir del año 2002, el entonces presidente Gustavo Noboa implementó en el Ecuador con el afán de no dar tregua a la delincuencia. Este proyecto proponía incorporar cada año 4 000 nuevos uniformados con el fin de cumplir la norma internacional de tener 3 policías por cada mil habitantes. Según la Comandancia Nacional de Policía en junio de 2007 el personal policial ascendía a 42610 con una proyección de crecimiento, según este plan de crecimiento, a 46000 miembros a finales de 2007. En este sentido, se puede decir que en términos absolutos el personal de la policía se ha duplicado desde el año 2001 y la tasa por cada mil habitantes ha llegó a los niveles propuestos por el plan de los 42610 uniformados reportados por la Comandancia de Policía, 6.857 cumplen labores administrativas y alrededor de 32.000 efectivos cumplen tareas operativas. Los restantes se dividen entre civiles (800 aprox.) y alumnos de la institución (alrededor de 2.043). Según el Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), en el 2006 la Policía Nacional del Ecuador reportó 3.367 mujeres en la institución; es decir, el 8 % aproximadamente del total del personal. Por otro lado, según esta misma fuente 6.798 policías hacían funciones en el sector rural y 21.094 en el sector urbano, lo cual significaba una tasa por cada cien mil habitantes de 131 y 275 respectivamente. A nivel operativo la Policía Nacional del Ecuador se divide en 4 Comandos Distritales, 24 Comandos Provinciales (uno por provincia) y las Unidades Especiales. El servicio de control y patrullaje en las ciudades, otros centros urbanos y áreas rurales está a cargo de la Dirección Nacional de Servicio Urbano Rural. La unidad última de llegada a la población son las Unidades de Policía Comunitaria (UPC) las mismas que está presentes en la mayoría de cantones rurales y urbanos del país actualmente. Así mismo en cada provincia se tiene jefaturas de Policía Judicial y dependiendo del tamaño de la provincia se dispone de subjefaturas de Policía Judicial en otras ciudades dentro de una misma provincia como en el caso de Guayas y Esmeraldas. El Presupuesto de la Seguridad Pública está comprendido en el Presupuesto General del Estado dentro del sector de Asuntos Internos. Dentro de este rubro la Policía Nacional es la institución que mayoritariamente tiene más participación. Así, en el año 2007, de los 662 millones de dólares asignados al sector de Asuntos Internos, la Policía Nacional se llevó el 78 % del total. Muy por debajo le sigue la Dirección Nacional de Tránsito con el 8,4%, la Dirección de Rehabilitación Social con 4,8%, el Ministerio de Gobierno con 4,44%, la Dirección Nacional de Registro Civil con 3,2%, la Dirección Nacional de Migración con el 0,55% y la Dirección Nacional de Seguridad Pública con el 0,14 %. El gasto en personal es la cantidad que mayor representación tiene en el presupuesto policial con cerca del 70% del total. Le sigue el gasto en bienes y servicios con 15,94%. Los gastos en obras públicas y bienes de larga duración le corresponden el 1,58% y 3,31% respectivamente. Por otro lado, si bien Asuntos Internos es el sector que por ley muestra el gasto en seguridad pública por parte del gobierno central, es necesario hacer una mirada a otras instancias sectoriales e institucionales que en alguna medida tiene que ver o se relacionan con el
manejo de la seguridad pública en el Ecuador como lo son: el Sector Defensa, el Sector Jurisdiccional y el trabajo del Ministerio Público. Esto nos daría una perspectiva global de la inversión pública en seguridad en el Ecuador.
EL PROGRAMA DE POLICÍA COMUNITARIA EN ECUADOR Uno de los aspectos más trascendentes en cuanto a cambios o modificaciones institucionales de la Policía Nacional, en estos ocho años ha sido sin lugar a dudas la implantación del Programa de Policía Comunitaria (POLCO) en el año 2003. Si bien debemos entender que la implementación de este programa obedece a una estrategia nacida desde el interior de la Policía por generar un acercamiento a la comunidad con el fin de mejorar su eficacia frente a la criminalidad; y por otro lado, optimizar su deteriorada credibilidad ante la ciudadanía; no es menos cierto que con esto también la Policía Nacional del Ecuador buscó ponerse a tono con este nuevo modelo policial aparecido en los años 70 y 80 y que se ha vendido aplicando paulatinamente con gran entusiasmo en muchos países de América Latina en la década de los 90. A pesar de esto, los orígenes de un modelo embrionario de acercamiento a la comunidad por parte de la policía ya se empezaron a evidenciarse a principios de los años 90 con la creación de Los Puestos de Auxilio Inmediato (PAI) en 1991. En el año 1996, la institución policial lideró también el Programa de Brigadas Barriales cuyo objetivo consistía en la organización una entidad cívica de autogestión voluntaria integrada por personas civiles que colaboren junto a la Policía Nacional al control de la seguridad interna y la protección de las personas en los barrios. A partir de esa fecha, se establecieron planes operativos (Operativo 122) para la adquisición de vehículos y recursos destinados a reducir la delincuencia e inseguridad (Campos, 2008). En el año 2002, el Comando de Policía del Distrito Metropolitano de Quito presentó el proyecto de Policía Comunitaria al Concejo de Generales de la Policía Nacional del Ecuador, el mismo que fue aprobado mediante resolución No 640 en diciembre de este mismo año (García, 2008: 32). En febrero de 2003, este plan empezó a ejecutarse como plan piloto en la ciudad de Quito; sin embargo, fue en el año 2002, donde se suscribió un convenio mediante la cual la Corporación de Seguridad Ciudadana del Municipio Quito determinó la forma de asignación y transferencias de recursos financieros y materiales a la Policía Nacional del Ecuador. Hasta el 2007 la cooperación del Municipio de Quito a la Policía ha estado principalmente enfocada a financiar recursos para el funcionamiento de la Policía Comunitaria tales como: la remodelación y construcción de Unidades de Policía Comunitaria (UPC), la asignación de patrulleros, motos, bicicletas, capacitación de personal, pagos de servicios básicos (gasolina para movilización, luz, agua), equipos de comunicación, entre otras cosas. A partir de esa fecha y producto de la experiencia en Quito, la Policía Nacional ha ido introduciendo Unidades de Policía Comunitaria en todo el país. Hoy en día la Policía Nacional del Ecuador está presente con una Unidad de Policía Comunitaria (UPC) (anteriormente llamados retenes policiales) en la mayoría de los cantones y parroquias del Ecuador. Para el año 2008, la Policía Comunitaria la conforman 1567 UPC y 7.449 efectivos. A esta distribución, con el pasar del tiempo, además, se han incorporado una serie de planes o programas transversales por parte de la Policía Comunitaria, con el fin de mejorar un acercamiento y legitimidad a la comunidad. Entre estos Programas destacan: alarmas comunitarias, escuela segura, cuadra segura, voluntarios cívicos, mingas comunitarias, policía comunitario honorario, eliminación de lugares de expendio de drogas, programas deportivos y
culturales, recuperación del espacio público, veedurías ciudadanas, entre otras. Por otro lado, si bien en los proyectos de implementación reconoce, desde su inicio, al Plan de Policía Comunitaria una nueva filosofía del servicio policial a la comunidad, en la práctica la Policía Comunitaria no es una dirección general de planificación, gestión, coordinación, asesoramiento y administración interna que atraviese transversalmente la institucionalidad policial.66 Actualmente POLCO más bien es una unidad de servicio operativo especializado de la policía, y depende o está subordinada orgánicamente a la Dirección Nacional de Servicio Urbano Rural. En el Anteproyecto de creación de la Dirección Nacional de Policía Comunitaria presentado al Consejo de Generales la organización de la Policía Comunitaria en Ecuador estaría conformada68 por: Nivel Directivo, Nivel Ejecutivo, Nivel Asesor, Nivel Administrativo y Nivel Operativo. La estructura funcional estaría a su vez conformada por la Dirección Nacional de Policía Comunitaria, la Subdirección de Policía Comunitaria, el Departamento de Asesoría Jurídica, el Departamento de Comunicaciones y Relaciones Públicas, el Departamento de Nivel Administrativo y de Apoyo; el Departamento de Servicios Generales y Proveeduría; y el Departamento Financiero. La Dirección General estaría a cargo por un oficial superior en el grado de Coronel de Policía de Estado Mayor. Las Jefaturas Provinciales de Policía Comunitaria por su parte, dependerían de los Comandos Provinciales de Policía en su Jurisdicción y estarían a cargo de un oficial superior de servicio en el grado de Teniente Coronel (García, 2008: 50-61). Sin embargo, hay que recalcar que esto tan solo es un anteproyecto hasta los momentos actuales. En conclusión, si bien se puede ver que está lógica de acercamiento a la sociedad por parte de la Policía Nacional tiene ya una tradición histórica anclada en los años 90, las demandas y conflictos de la sociales e institucionales que obedece a contextos específicos de la década del 2000 generaron la puesta en marcha del Programa de Policía Comunitaria.
PLANES DE MODERNIZACIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL DEL ECUADOR La palabra modernización es el término que la Policía Nacional ha utilizado en estos cuatro últimos años ante la crisis institucional de la seguridad pública y ciudadana en el Ecuador. En el año 2004, la Policía Nacional, aprendiendo de otras experiencias similares y parecidas en América Latina,70 lanzó el Plan Estratégico de Modernización de y Transformación Integral de la Policía Nacional del Ecuador 2004-2014. Entre las prioridades de este plan, desde su inicio, se generó la imperiosa necesidad de tener un acercamiento a la sociedad civil para realizar el diagnóstico y planificación de la modernización policial. En este marco, en el año 2004, se efectuaron varios talleres con representantes de la sociedad civil (municipios, cámaras de producción, organizaciones barriales, consultores) y cuadros superiores de la policía en varias ciudades del Ecuador (Quito, Guayaquil, Ambato, Cuenca) por el espacio de 8 meses. Por otro lado, y como complemento a esta nueva vocación de servicio policial, se decidió poner un fuerte énfasis al Programa de Policía Comunitaria iniciado un año atrás por ser el elemento estratégico para esta pretendida renovación policial a la comunidad. Producto de esto se creó el Pan Zonas Seguras, las cuales en un principio fueron introducidas en algunas ciudades del Ecuador (Quito, Guayaquil, Portoviejo, Manta, Cuenca) y hoy en día está presente en todo el país, con el objetivo fundamental de descentralizar el trabajo operativo y mejorar la coordinación con las subzonas y Unidades de Policía Comunitarias. También se establecieron mejoras y desconcentración de cuarteles, se implantó cambios o reformas al sistema de capacitación policial, sistema de tránsito, migración, record policial, entre otras más. A pesar de esto, según Carlos Calahorrano, este Plan de Modernización tuvo alcances limitados ya que no
contó con el necesario respaldo presupuestario. Por esta razón, se tuvo mucho problema en la ejecución final del Plan en cuanto a su alance de reformas legales, administrativas, financieras y procedimentales. Para este funcionario, el incremento presupuestario evidenciado en la Presupuesto General del Estado desde el año 2000 se debió principalmente al incremento del personal policial; el mismo que se ha duplicado en estos cinco o seis años; así como en las remuneraciones policiales producto del costo de la vida. Esto ha generado que la Policía tenga un déficit enorme en de infraestructura física y logística que se expresa en hacinamiento (sobre todo en la Policía Comunitaria), falta de equipos, parque automotor, armas, entre muchas falencias más. En febrero de 2007, con la llegada de Rafael Correa a la Presidencia de la República del Ecuador se constituyó la Comisión de Modernización de la Policía Nacional del Ecuador como muestra de una nueva voluntad política para la modernización y reforma del Estado en general y que sin lugar a dudas la Policía Nacional no podía quedar por fuera de ella. Previo a eso, y como muestra de lo dicho anteriormente, en enero de 2007 se generaron una serie de cambios o relevos al mando de la Comandancia General de la Policía Nacional con el fin de abrir el camino a la pretendida renovación institucional. Como parte de la Comisión de Modernización formaron 3 ex Generales de la Policía (Carlos Calahorrano, José Vinueza, Jorge Villarroel) y 3 civiles (Andrés Cordovéz, presidente de la Fundación Marcha Blanca, Nelsa Curbelo, activista de Derechos Humanos y el Doctor Alfredo Paredes Santos, Decano de la Facultad de Ciencias Administrativas de la PUCE). Tras varios meses de trabajo, diversas fueron las acciones realizadas por esta Comisión; entre ellas, la realización de tres documentos sobre acciones emergentes para mejorar la actividad de la policía, un documento con sugerencias para reformas constitucionales y un documento con base para reformas al sistema de capacitación, manejo de personal, entre otras. Sin embargo, una de sus recomendaciones fundamentales estuvo encaminada a re potencializar u optimizar el trabajo de la Policía Comunitaria como un pilar fundamental de su buscada modernización policial. Esto quedó demostrado en octubre de 2007 cuando por decisión del Presidente Correa apoyado en el Ministro de Gobierno Gustavo Larrea, se decretó el Estado de Emergencia de la Policía Nacional del Ecuador. Este plan comprendía la entrega de 300 millones de dólares desembolsable en 3 años para efectos de emprender proceso de mejoramiento de gestión institucional de la Policía sobre todo en lo que tiene que ver en infraestructura logística para la policía comunitaria. En el mes de marzo de 2008 y tras la primera entrega de 35 millones de dólares a la Policía Nacional (8 de los cuáles han sido invertidos en Policía Comunitaria), se lanzó por parte del Gobierno Nacional a través de Ministerio de Gobierno- el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, en el cual expuso ante la ciudadanía la estrategia o la forma de inversión de los recursos de la emergencia. Este Plan en los momentos actuales está contemplando en primer lugar, un aumento al valor del monto que asciende a 320 millones de dólares y una reducción en plazo para la ejecución de este proyecto a dos años. Las áreas de intervención de este Plan son: a) prevención y vigilancia; b) relación policía-comunidad y servicios; c) auxilio y respuesta; d) formación y especialización; e) análisis e investigación; f) plan anticorrupción; y g) bienestar policial.
LA DESCENTRALIZACIÓN POLICIAL La descentralización se entiende como la transferencia de competencias y responsabilidades del Estado central a autoridades descentralizadas (subordinadas e independientes) o al sector privado
para el cumplimiento de tareas públicas. Existen tres tipos de descentralización: descentralización política, descentralización administrativa y descentralización fiscal. En la descentralización administrativa, el Estado central delega responsabilidades de la planificación, gestión operacional y en parte de la financiación de infraestructura y de servicio a autoridades subordinadas o independientes. El objetivo de esto es con la finalidad de establecer mejoras y agilidad en los procesos burocráticos administrativos de los servicios públicos; así como un mejor proceso de asignación de los recursos, acercamiento a la comunidad y participación ciudadana. Sin embargo, dentro de este proceso participan también gobiernos intermedios y la misma empresa privada como proveedora de servicios sociales. Existen tres formas de descentralización administrativa: La desconcentración: Conocida como descentralización débil, que significa la transferencia de competencias de decisión y responsabilidad a entidades regionales o locales del gobierno central (al interior de la jerarquía del Estado central) La delegación: Es una forma más fuerte de descentralización más fuerte que consiste en la delegación de competencias de decisión y de responsabilidades operacionales a autoridades que a pesar de ser responsables ante el gobierno central, disponen de cierta autonomía. La devolución: Es la forma más fuerte de descentralización administrativa y significa que la administración central transfiere ciertas competencias de decisión, de financiamiento y de gestión a colectividades locales autónomas (municipios o gobiernos intermedios). (COSUDE: 6, s.f.)
Al hablar de policía comunitaria tenemos ya la materia prima para saber dónde apunta la descentralización policial. No obstante, siguiendo el esquema anterior, el saber qué tipo de descentralización administrativa y operativa es algo difícil de determinar normativamente. El grado o magnitud de la misma estaría más bien determinada por el tipo de modelo policial en que se desenvuelve cada experiencia de policía comunitaria. Es distinto evaluar, siguiendo la clasificación de la descentralización administrativa del Estado descrita anteriormente, el grado de descentralización policial en un Estado federal que uno unitario.
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN Y LA POLICÍA EN ECUADOR. En el Ecuador el debate fuerte en torno a la descentralización entra en vigencia en la década de los noventa y se cristaliza con la promulgación de la Ley de Descentralización del Estado aprobada en el año 1997 y pocos meses más tarde se constituye en un derecho constitucional aprobado en la Asamblea Constitucional de 1998. Esta estructura jurídica promueve la descentralización administrativa en casi todos los servicios públicos de monopolio del Estado central; exceptuando la materia de: política exterior, gestión y endeudamiento externo, la política económica y tributaria y la defensa y seguridad nacional; las cuales siguen siendo monopolio estratégico del gobierno central (Constitución Política del Ecuador, 1998: art 226) Frente a esta tendencia descentralizadora del Estado ecuatoriano, la Policía Nacional del Ecuador ha permanecido inmune en su estructura orgánica y su modelo de organización. En la Constitución Política del Ecuador de 1998 se estipula claramente que la seguridad nacional (de competencia militar) no es descentralizable. Sin embargo, no dice nada respecto a la seguridad pública o interna (de competencia eminentemente policial). A pesar de esta ambigüedad o vació nominal en la
Constitución, la descentralización del servicio policial en el Ecuador no fue puesta en cuestión desde el punto de vista jurídico. Lo dicho se debe, tal vez, a que la misma Constitución preveía que la Policía Nacional se subordinaba a las Fuerzas Armadas en cuestiones de defensa y seguridad nacional y que el Presidente de la República (máximo representante del poder central) era el jefe máximo de la fuerza pública. Por otro lado, aunque el debate de la descentralización se instaló en Ecuador con cierta demora en la segunda mitad de los años 90 en comparación con otros países Latinoamericanos, este país parece ser un caso problemático de análisis si asumimos que el discurso de la descentralización apareció en América Latina como una fuerza o receta hegemónica promovida por los organismos internacionales para los países en vías de desarrollo. En este sentido, la disputa entre lo local y nacional, han ido conformando y labrando nuestra historia a lo largo del tiempo. Las propuestas y plataformas respecto a la descentralización estuvieron ya planteadas implícitamente (al menos en su contenido) con el establecimiento de un régimen seccional autónomo en la Constitución Política de 1979, la Ley de Desarrollo Seccional de 1990, la Ley del Distrito Metropolitano de Quito de 1990, la Ley de Modernización del Estado de 1993 y las leyes de Régimen Municipal de 1973 (Hurtado, 2007: 263,264).87 De esta manera, si vinculamos el proceso formativo estatal o institucional a un conjunto de fenómenos sociales con efectos determinantes (De la Torre, 2004:21), tenemos que asumir que esta legislación vigente previa a la Ley de Descentralización es el producto de una emancipación institucional de una vieja conflictividad política vigente hasta nuestros días en Ecuador. Es decir, la disputa entre lo local y nacional. A partir de la década de los años 2000 en Ecuador evidenciamos a tres hechos inéditos y que ponen en cuestión la legitimidad de la Policía Nacional del Ecuador frente al control de la criminalidad, el delito y el orden público: Por un lado, crecimiento importantes de la Brigadas Barriales, por otro lado, el crecimiento de la seguridad de los servicios de guardianía privada;88 y por último, la participación de los Municipios de Quito, Guayaquil89 en el manejo de la seguridad ciudadana de sus respectivas ciudades. Este último fenómeno había sido inédito en el Ecuador hasta esa fecha (Pontón, 2004). En efecto, con respecto a esto último, el incremento de la inseguridad ciudadana y la criminalidad en las grandes ciudades hizo que los gobiernos locales de Quito, Guayaquil y Cuenca se empiecen a involucrar en acciones correspondientes a enfrentar este problema social. Estas acciones se cobijaban bajo la premisa de que gran parte de las soluciones a los problemas de criminalidad y violencia urbana se podía lograr a través de la acción coordinada entre municipios y policía en lo que tiene que ver el manejo y recuperación del espacio público, acercamiento a la población, entre otras cosas; claves para el trabajo preventivo. Esta cuestión, supuso un enorme desafío para la Policía Nacional en materia de gestión institucional y formas de mirar el manejo de la seguridad pública y ciudadana en Ecuador. No obstante, a pesar de que los problemas de inseguridad surgidos y manifestados en las grandes urbes empezaron a ser vistos por parte de la ciudadanía como responsabilidad de los alcaldes, el Ecuador no posee aún hasta nuestros días una legislación que disponga que la Policía Nacional del Ecuador tenga que rendirle cuentas y obedecer al alcalde de la ciudad en la planificación y toma de decisiones en políticas relacionadas al control y prevención del delito. Por el contrario, la legitimidad de los gobiernos locales en esta materia se ha venido dado más de manera informal y espontánea a lo largo de estos ocho años. Recién en agosto de 2005, se reformó la Ley de Régimen Municipal por la Ley Orgánica del Régimen Municipal donde se introduce el concepto de Seguridad Ciudadana. Con esta ley los gobiernos locales podrán cooperar y coordinar con la Policía Nacional y la comunidad la formulación de políticas locales sobre protección, seguridad
y convivencia ciudadana, la definición de las formas para el logro de este objetivo, contribuir en el financiamiento, evaluar y ejecutar planes y protección de riesgos.
POLICÍA COMUNITARIA, DESCONCENTRACIÓN E INSTITUCIÓN El Programa de Policía Comunitaria de la Policía Nacional del Ecuador se constituyó en la contraparte institucional que busca mediante un acercamiento a la comunidad, dar respuesta a este necesario reto desconcentrador generado por esta nueva forma de concebir la seguridad pública y ciudadana. No obstante, a nivel jurídico la Ley Orgánica de la Policía no se estipula ningún tipo de posibilidad de desconcentración policial. Esta ley reconoce explícitamente a la Policía Nacional de Ecuador como una institución jerárquica, centralizada. La unidad de llegada a la población está dada bajo la modalidad de Comandos Distritales, Comandos Provinciales, comandos cantonales, destacamentos parroquiales y puestos policiales. No dice nada, en cambio, con respecto a las Unidades de Vigilancia ni las Unidades de Policía Comunitaria (UPC) que han sido creadas últimamente con un afán desconcentrador del servicio. Por otro lado, si bien el Presidente de la República es la máxima autoridad de la fuerza pública, el Comandante General de la Policía (máxima autoridad de la policial) centraliza una amplia gama de atribuciones de control y decisión en última instancia en casi todos los aspectos del manejo de la institución. Abajo del Comandante Nacional, el nivel operacional, está a cargo de la jefatura de Estado Mayor quién dirige la planificación estratégica de todas las operaciones policiales como organismo máximo. Sin embargo, esta autoridad se supedita al Comandante Nacional para efectos funcionales y operacionales. De esta instancia (Estado Mayor) están subordinadas todas las Direcciones Generales y Nacionales. A nivel provincial, cada Comando Provincial tiene a su cargo una Plana Mayor (actualmente llamadas unidades de gestión); los cuáles tienen mucha funcionalidad en las operaciones policiales en cada provincia. Según Orbe, la Plana Mayor vienen a ser equiparable a un pequeño Estado Mayor al interior de la Provincia. Esta instancia es ejercida por el Segundo Jefe del Comando en grado de Teniente Coronel o Mayor. También conforma esta Plana Mayor el Tercer Jefe del Comando como jefe operativo, los Comandantes de Escuadrón o Compañía y el Jefe de la Unidad Financiera. La creación mediante resolución de la Policía Comunitaria (POLCO) en la Policía Nacional sin una figura jurídica orgánica que la estipule ha generado que este programa se articule o adapte al andamiaje institucional imperante. En este sentido, si bien el Plan de Modernización de 2004 reconoce a la Policía Comunitaria como un eje fundamental de la nueva política institucional, en la práctica la Policía Comunitaria no está articulada directamente a una Dirección General de Planificación, Gestión, y Coordinación, Asesoramiento y Administración Interna que atraviese transversalmente la institucionalidad policial.99 Actualmente POLCO más bien es una unidad del servicio operativo especializado de la policía, y depende o está subordinada orgánicamente a la Dirección Nacional de Servicio Urbano Rural. A nivel de provincia este esquema del Comando Central se repite en los Comandos Provinciales. A pesar de que los Comandantes Provinciales están subordinados al control directo a los Comandos Distritales; según el Reglamento de la Régimen Interno de las Unidades Especiales del año 1985, los Comandos Provinciales son las unidades policiales territorializadas encargadas de la administración, planificación, ejecución y control de todas las actividades técnico tácticas en su respectiva jurisdicción provincial. Esto les ha dado a los Comandos Provinciales una importancia fundamental en la decisión de desconcentración a través de la Policía Comunitaria. Por ejemplo, en el literal r), del artículo 3 del Reglamento del Régimen Interno de las Unidades
Policiales se prescribe que los Comandos Provinciales tienen la potestad de someter a consideración de la Comandancia General, todas las reformas a los métodos de trabajo más adecuados deducidos de la experiencia y estudios de la realidad local. Por otro lado, en el literal t), los Comandos Provinciales pueden tomar medidas consecuentes a la provisión de planos de la ciudad, poblaciones e instalaciones vitales y demás señalamientos que en cualquier momento necesitan del cuidado y vigilancia policial. Así mismo, en el literal 4 del inciso B se estipulan los lineamientos donde el Comando Provincial es el encargado de planificar los programas específicos de relaciones públicas con las diferentes autoridades al interior de la provincia. Consecuentemente, en materia del establecimiento de las UPC en las provincias los Comandos Provinciales son los encargados directos de su planificación y determinación. Lo dicho es ratificado por personal de la Dirección Nacional de Personal, para los cuales el Comandante Provincial ante pedido muchas veces de las autoridades locales y la comunidad, crea la necesidad institucional de creación de la UPC y de personal, lo cual es comunicado al Comando Nacional quien a través del Concejo de Generales decide la asignación, previo informe de la Dirección Financiera, la Dirección de Personal, y la Dirección de Operaciones. Asimismo, decide sobre las estrategias operativas en las diferentes provincias, la asignación de personal en las distintas áreas, la ubicación de las UPC, los horarios de atención patrullaje, etc. Esto dos a aspectos (ausencia de una unidad de planificación directa al mando central y preponderancia de decisión de los Comandos Provinciales) parece haber hecho perder la planificación del mando central al manejo del Programa de Policía Comunitaria. Sin embargo, esta afirmación no ha sido reconocida por la institución debido a que la Dirección Nacional del Servicio Urbano Rural depende directamente de la Dirección General de Operaciones, la cual es una instancia superior de planificación. Según declaraciones de personal de la Dirección General de Operaciones dice: “Tan importante es la Policía Comunitaria, ya que es un eje fundamental de una Dirección Nacional, no está relegada al Servicio Urbano y Rural; más bien está ligada por sus funciones específicas que guardan estrecha relación con la filosofía de Policía Comunitaria, es decir la proactividad, la prevención, la disuasión, y reacción, que también son parte del servicio urbano y rural.
DESCONCENTRACIÓN DE RECURSOS Uno de los temas que mayor entusiasmo ha establecido al interior de la Policía Nacional del Ecuador, es la desconcentración operativa por medio de la creación de UPC. De hecho, el énfasis puesto por el Plan de Modernización de la Policía de 2004 y el Plan de Seguridad Ciudadana del Presidente Correa en el 2008 en lo que se refiere la asignación de recursos humanos y logísticos a esta área, nos muestra un clara pretensión institucional de superar el modelo concentración policial en grandes cuarteles (generalmente articulados a los comandos provinciales y cantonales) a un modelo desconcentrado en unidades de policía comunitaria presente en los distintos parroquias, barrios o localidades. Por desconcentración operativa dentro de un proceso de cambio institucional podemos entender la capacidad o decisión institucional de brindar un mejor servicio a la comunidad mediante la desconcentración de recursos humanos, logísticos, servicio a la población y toma de decisiones. Estas actividades se establecen con el claro objetivo de tener una mejora respuesta en el nivel de llegada a la población (acercamiento), a través del establecimiento de parámetros costo/beneficiosos que buscan reducir los costos de transacción de los servicios públicos (North, 2003).108 Sin embargo, para el cumplimiento de estos propósitos dentro de la planificación de
política pública es necesario mirar algunos parámetros de asignación equitativa o redistributiva de los bienes o recursos tales como: territorio, población, necesidades sociales, entre otras. A partir de la década de los años 2000, Ecuador producto del crecimiento de la inseguridad ciudadana y la criminalidad empieza a tener un incremento acelerado de la población policial tanto en su número como en su tasa por cien mil habitantes (ver gráfico 3 capítulo 2).
Este aumento en personal justificado en la falta de cobertura policial en las distintas zonas del país, se refleja rápidamente también en el aumento del número de policías en todas las provincias, a excepción de Napo (cuya población policial tuvo que ser compartida con la provincia de Orellana posterior al año 2000) y Pichincha, todas las provincias crecen a tasas cercanas o superiores al 100% tanto en número total como en tasa por mil habitantes. Por otro lado, también se evidencia a partir de esa época, una tendencia desconcentradora del personal policial por parte de la Policía Nacional, el cual había estado tradicionalmente concentrado alrededor de la provincia de Pichincha (mayoritariamente en Quito). Mientras la población policial de Pichincha que en el año 1990 acaparaba el 43,7% y en 1999 el 43,1% del total, en el año 2008 se reduce a un 35,6%. Lo mismo se refleja también en el ritmo de crecimiento de la población de la provincia de Pichincha que está muy por debajo de los otros promedios provinciales tanto en número como en tasas. Las provincias de la Región Costa, por su parte, que en el año 1999 representaban solamente el 28,6% del personal policial, en el año 2008 crece su representación a 35,19% del total del personal. Esto demuestra la necesidad institucional de empezar a marcar presencia en aquellos territorios que históricamente habían tenido poca presencia de la fuerza pública frente a otros territorios El crecimiento del personal iniciado en el 2002 creó un impacto determinante en el presupuesto policial; el cuál que prácticamente se cuadriplica hasta el año 2007. A partir de esta fecha, pareció quedar claro que las prioridades institucionales de la Policía Nacional se dirigían a cubrir este rubro perteneciente al gasto corriente y no a la inversión en otras áreas de la policía de una manera integral. Por ejemplo, según el Ministerio de Economía y Finanzas, en el presupuesto del año 2006, los gastos en personal ascendían a un 74% del total devengado, mientras los gastos en bienes de capital (bienes de larga duración y obras públicas) apenas superaban el 3%.113 Esto generó la idea de la crisis de la institución policial del Ecuador que consistía simplemente en una gran brecha entre el personal humano existente y los recursos logísticos y materiales para operar. La entrada en vigencia del Plan de Modernización del año 2004 toma como uno de sus fundamentos principales la experiencia de Policía Comunitaria creada en el año 2003 en Quito, Guayaquil y Cuenca. Así, bajo el lema de crear una nueva filosofía de trabajo y servicio de la Policía Nacional de cara a afrontar los graves problemas de inseguridad en el país, se formaron las Unidades de Policía Comunitaria (UPC) en todo el territorio ecuatoriano con el claro objetivo de establecer un proceso de acercamiento a la población. El incremento más significativo en números absolutos de UPC en estos 3 años se dio en las provincias de la Costa como Manabí, Guayas, El Oro, y Azuay; sin embargo, esto no se refleja en el personal. A excepción de Manabí (que es la que más crece en personal de Policía Comunitaria) las provincias con mayor incremento son Pichincha, Tungurahua, Cotopaxi y Azuay. Por su parte, el aumento más importante a nivel de UPC en estos 3 años, según el ritmo de crecimiento, se dio en la provincia de Manabí, Cotopaxi, El Oro y Chimborazo e Imbabura con 313%, 303%, 286%, 103% y 100% respectivamente. En tanto el personal de Policía Comunitaria crece más considerablemente en Manabí, Cotopaxi, El Oro y Tungurahua con 566%, 509%, 283% y 239,2% correspondientemente.
No obstante, aunque esta nueva filosofía institucional se reflejó en la necesidad de establecer una desconcentración operativa por medio de la creación de UPC, la Policía Comunitaria de la Policía Nacional de Ecuador no tiene hasta el día de hoy presupuesto asignado. Si a esto sumamos la poca asignación y ejecutividad que la Policía Nacional del Ecuador designa al gasto operativo para la seguridad y protección interna, no es de extrañarse los graves problemas logísticos (falta de condiciones adecuadas para funcionamiento de las UPC, hacinamiento, falta de automotores, personal, motos, armas, gasolina, etc.) que se han denunciado en estos cuatro años para el funcionamiento de la Policía Comunitaria. De hecho, como evidencia de lo dicho, según el Teniente Coronel Bolívar Tello, muchas UPC a nivel rural, funcionan en las denominadas casas comunales de las diferentes parroquias o localidades y gran parte de ellas están en calidad de comodato, casas arrendadas y en algunos casos casas donadas. Es complicado adelantarnos a decir que existe una gran desproporcionalidad en la asignación de UPC por población en las provincias si nos ceñimos a la medida técnica dada por la Policía Nacional. No obstante, si miramos la información de número de UPC de las diferentes cabeceras cantonales (sector urbano) de las provincias del Ecuador en el año 2007,123 vemos que la asignación de una UPC por cada 10.000 habitantes solo se cumple en algunas ciudades del país mientras que, en otras, se encuentra otra vez muy por debajo del promedio como Guayaquil, Manta, Babahoyo, Quevedo, Lago Agrio, y Guaranda. Lo dicho demostraría que queda pendiente aún lograr esta proporcionalidad en las ciudades desde la planificación
DESCONCENTRACIÓN DE PERSONAL La desconcentración de la policía es uno de los desafíos más importantes de la planificación de las policías comunitarias. En Ecuador, el personal que va a ocupar la función de Policía Comunitaria en provincia es manejado directamente por los Comandantes Provinciales quién los asigna discrecionalmente de acuerdo a las necesidades del lugar. En el caso de la creación de una UPC nueva, el Comando Provincial establece por intermedio de sus respectivos Comandos Distritales el pedido a la Dirección Nacional de Personal quién mediante informe de su unidad
interna de planificación decide si se procede a este pedido de acuerdo al número de personal disponible en la Policía Nacional. Una vez aprobado este pedido, se determina al personal con el perfil para cumplir esta labor. Sin embargo, vale la pena recalcar que son los Comandantes Provinciales los que deciden sobre la distribución de personal en las diferentes áreas y servicios policiales al interior de las provincias. Según el gráfico, las provincias que más presencia de Policía Comunitaria tiene son otra vez Zamora Chinchipe, seguida de Pastaza, Carchi, parte de la provincia de Pichincha y Sucumbíos. Al otro extremo se encuentran las provincias de Santo Domingo, Guayas, El Oro, Chimborazo y Azuay. Esto muestra una relación importante entre el número de UPC y el número de Policía Comunitaria destinada a cada provincia. Una desproporción importante en cuanto al manejo del personal de policía comunitaria en las provincias se puede observar también en al ver el porcentaje de policías comunitarios frente al número de policías operativos por provincia. Este resultado muestra que la provincia de Guayas es unos de las de menor asignación, seguida de Pichincha, el Oro, Chimborazo, Azuay y algunas provincias Orientales. En el otro extremo se encuentra Loja, Santa Elena, Bolívar, Zamora Chinchipe como las provincias que mejor representación de policías comunitarios tienen frente al total de policías operativos.
Al no existir una coherencia en la dotación, las provincias con una población rural mayor al 50% tienen tasas superiores de policía comunitario por cada cien mil habitantes (92,5); mientras que las provincias con población rural menor al 50% tienen tasas menores (59,82). Existe también una tendencia por parte de los Comandos Provinciales de establecer mayor proporción de policías comunitarios en aquellas provincias donde mayor población rural existe. No obstante, esto no se repite en todas las provincias; lo cual demuestra al igual que la UPC un criterio territorial de asignación.
Por último, si bien no se puede aún decir que existe una desproporción del manejo del personal de Policía Comunitaria en las provincias debido a los múltiples factores que atraviesan a la asignación, debería existir una proporcionalidad en cuanto al número de policías dotados por UPC. Según la Dirección de Personal de la Policía Nacional el número ideal de policías por UPC establecido por la institución es de seis. Sin embargo, si miramos el gráfico 11, existe una gran brecha también si dividimos el número de UPC para la cantidad de policías comunitarios por provincia. Así, tanto Guayas, El Oro, Chimborazo, Santo Domingo, Imbabura y Azuay, Loja, Pastaza, Esmeraldas, y Morona Santiago están por debajo el promedio nacional que es de 4,75 policía comunitarios por cada UPC y solamente Pichincha, Los Ríos, Napo, Sucumbíos y Orellana llegan o superan el ideal de 6.
Por lo tanto, a nivel de personar también se muestra una descoordinación en la planificación. Esto no es reconocido por la institución debido a que si bien admiten un numérico inferior en algunas UPC, estas falencias se deben a licencias, descansos médicos, pases, entre otras casas. Sin embargo, las brechas entre provincias según la asignación de policía comunitario por UPC y proporcionalidad de policía comunitaria por habitantes son demasiado amplias para admitir argumentos como estos. La discrecionalidad de los Comandantes y las presiones externas parecen seguir primando como los criterios de asignación en todo el país.
DESCONCENTRACIÓN DEL SERVICIO La desconcentración del servicio es otro de los aspectos importantes de las policías comunitarias, el patrullaje intensivo, proactivo y de acercamiento a la población no debe ser solamente entendido como un servicio especializado de la policía comunitaria; sino como una filosofía institucional que atraviese el gran grueso de los restantes servicios policiales. No obstante, esta filosofía se debe concretar en planes de desconcentración del servicio integral de la policía en la comunidad, como la denuncia, salas o instancias de resolución de conflictos, centros de especializados en la violencia intrafamiliar, maltrato infantil, tránsito y otro tipo de servicios de carácter más reactivo (policía judicial, unidades especiales) que permitan cerrar el ciclo prevención, disuasión y reacción que constituye los tres ejes fundamentales del servicio policial. En Ecuador a diferencias de otros países, no cuenta con las denominadas comisarías de policía que funcionen como centros de denuncia y reclusión temporal. Las Unidades de Vigilancia (UV) en las grandes ciudades y peor las UPC, no son centros de denuncia. Por lo general, estas denuncias se las realiza en los Jefaturas o Sujefaturas provinciales de Policía Judicial; o en las oficinas del Ministerio Público en las ciudades y en las Comisarías del Ministerio Público en cantones pequeños. Por ejemplo, en el caso de Quito, la denuncia se encuentra concentrada en la Dirección Provincial de Policía Judicial y en las instalaciones del Ministerio Público. También una serie de servicios de atención ciudadana como las Comisarías de la Mujer, la Policía especializada en menores (DINAPEN), tránsito, entre otras tampoco se encuentras desconcentrados o en coordinación con la desconcentración policial de las UPC. Justamente el Plan de Seguridad Ciudadana del 2008 está tratando mejorar esta deficiencia, a través de la creación de 38 Centros Unificados de Atención Ciudadana desplegados en algunos sitios del país para que articule esta serie de servicios policiales.
DESCONCENTRACIÓN DEL MANDO A parte de la desconcentración de los recursos humanos, logísticos y de servicios, uno de los puntos cruciales dentro de cualquier proceso de desconcentración administrativa y operativa de las instancias públicas, es la desconcentración del mando y la toma de decisiones. Este proceso, sin embargo, se convierte en un tema candente de debate alrededor de la desconcentración policial en América Latina, por ser aquí donde se reflejan los mayores antagonismos y restricciones institucionales sobre todos en policías altamente centralizadas y jerarquizadas como la nuestra. Tres son los aspectos que estimulan este proceso: 1) la necesidad de estrategias preventivas y proactivas del personal, 2) parámetros de costo beneficio, 3) la presencia de los gobiernos locales. En primer lugar, los principios que basan los modelos de policías comunitarias alrededor del mundo, establecen la necesidad imperiosa de tener policías altamente proactivos, capaces de establecer discrecionalmente estrategias preventivas con la comunidad. Esto genera que el desafío de desconcentración del mando policial llegue al policía operativo como última unidad de gestión. En el enunciado anterior vimos que dentro de cualquier estrategia desconcentradora y de cambio institucional opera el criterio de la eficiencia que busca, sobre todo, reducir costos de transacción
en la asignación de los recursos con la finalidad de tener una mayor agilidad en los procesos. Ahora bien, la desconcentración del mando se presenta también como un complemento ideal si se parte que el entrampamiento en la agilidad y eficiencia de los procesos son producto de los largos y tediosos trámites burocráticos de las instituciones con estructura organizacional altamente centralizadas y jerarquizadas. Del mismo modo, la apuesta hegemónica de los organismos internacionales en el sentido de que los gobiernos locales pueden articular y agilitar mejores estrategias dirigidas a la prevención proactiva del delito en las ciudades, generaron que el debate sobre policía comunitaria coincida con los principios de descentralización y reforma del Estado en América Latina. Esto también implica una necesaria desconcentración del mando y la toma de decisiones al interior de la policía que esté a la par con las dinámicas locales y comunitarias. Estas directrices o influjos han causado un impacto importante en la Policía Nacional del Ecuador que a pesar de la imposibilidad de establecer una descentralización policial por cuestiones constitucionales y legales (instituciones formales), inició un proceso de desconcentración operativa del mando en el año 2004 con dos objetivos fundamentales: a) mejorar los niveles de llegada en a la población por medio de dotar de cierta libertad a las unidades policiales para que establezcan estrategias operativas acordes a las necesidades locales; y b) adaptar una estructura institucional que les permita establecer una relación armoniosa para el correcto funcionamiento de la trilogía policía-gobierno localcomunidad. Así, producto del Plan de Modernización del 2004 y tomando el modelo chileno del Plan Cuadrante, se dividieron todas las cabeceras cantonales y ciudades principales en zonas seguras. Cada zona segura a su vez reagrupa varias subzonas; las cuales se constituyen en el marco territorial operativo de la Policía Comunitaria y las UPC. Por su parte en Quito y posteriormente Guayaquil se crearon las Unidades de Vigilancia (UV) que están a cargo de oficiales superiores de policía. Según Máx Campos, esta división del territorio es parte de la estrategia adoptada por la Policía Nacional para adoptar un modelo de desconcentración de mando. En este aspecto, se decidió por parte del mando central de la Policía Nacional dotar de cierta autonomía de trabajo a los Comandantes de las Unidades de Vigilancia de Quito y Guayaquil con la finalidad de que ellos mismos diseñen sus estrategias operativas dependiendo de la realidad de cada sector. Las Unidades de Vigilancia agrupan varias zonas seguras. Cada zona segura congrega varias subzonas y cada subzona a su vez, cuadrantes o cuadras seguras. Además, se les ha dotado a estas de Unidades de Vigilancia de recursos humanos, y logísticos para que operen en los diferentes lugares de acuerdo a las necesidades de cada sector. Como vemos en los gráficos de 12, 13 en Quito operan 8 Unidades de Vigilancia y en Guayaquil 3. Con esto se buscaba una alternativa dinámica al sistema de vigilancia y patrullaje tradicional de la Policía. Por ejemplo, si bien el Reglamento de Régimen Interno de las Unidades Policiales de 1985 habla en su artículo 36 del patrullaje basado en la modalidad de primer cuarto diurno, segundo cuarto diurno, primer cuarto nocturno y segundo cuarto nocturno; en la práctica no todos los servicios de patrullaje en las diferentes Unidades de Vigilancia y Comandos Provinciales cumplen con este sistema. En este sentido, la discrecionalidad de los Comandantes Provinciales y de las UV está dada hasta el punto de que ellos mismos pueden planificar un sistema de patrullaje que se acople a las necesidades locales de cada sector, territorio o provincia No obstante, si bien con la aplicación de este sistema se ha ganado mucho en establecer una unidad de control descentralizada de las UPC que está más acorde con las necesidades de cada sector de la ciudad, esta desconcentración operativa del mando no siempre se ciñe a los requerimientos de una planificación de policía comunitaria. El problema radica que al no existir
lineamientos claros sobre la importancia y lo que significa el trabajo preventivo en un gran grueso de los oficiales de la institución, sea por falta de acceso a capacitación o simplemente una cultura policial tradicional, se termina desvirtuando la naturaleza proactiva y preventiva de los modelos comunitarios de policía. La discrecionalidad de los Comandantes de las Unidades de Vigilancia para establecer sus propias estrategias de patrullaje, no siempre están alineadas bajo un mismo esquema (esto es la integralidad del trabajo preventivo, disuasivo y reactivo). En muchas ciudades todavía prevalecen sistemas de vigilancia de corte reactivo y disuasivo preeminentemente. Un ejemplo de ellos son modalidades de vigilancia adoptadas por el Plan “Más Seguridad” de la Ciudad de Guayaquil y otras ciudades de la costa; los cuales ponen muy poco énfasis en el trabajo preventivo en la comunidad. Inclusive estas diferencias pueden darse al interior de una misma ciudad, dependiendo del Comandante de la UV que esté cargo. Por lo tanto, al interior de este modelo de desconcentración del mando para el manejo de policía comunitaria coexiste todavía una apuesta tradicional al trabajo reactivo y disuasivo como un factor constante; mientras, por otro lado, no existe una visión clara respecto al concepto de Policía Comunitaria al interior de la Policía Nacional por parte de los jefes policiales. Esto se muestra como un fuerte contrapeso institucional al proceso de implementación de Policía Comunitaria. En cuanto a la necesidad de establecer una desconcentración del mando policial que esté acorde a las dinámicas y necesidades locales, es imperioso plantear algunas deficiencias que lejos de tener una solución en el corto plazo, se proyecta como problemática en el futuro bajo la modalidad de relación actual. Estos problemas pueden clasificarse en organizacional/administrativos y jurídico/políticos. A nivel organizacional/administrativo, el primer problema que se forma en la relación de la Policía con los gobiernos locales, se refleja en la compatibilidad de las jerárquicas del campo de acción territorial de estos organismos. Los Comandos Provinciales son la unidad máxima de decisión y planificación para las decisiones de trascendencia en cuestiones de seguridad pública y ciudadana en la provincia. En la práctica los Comandos Provinciales tienen una amplia gama de atribuciones y responsabilidades. Esto ha dado como resultado que la relación de los gobiernos locales (de injerencia cantonal) con la Policía se dé a través de los Comandos Provinciales (de injerencia provincial) en todas las provincias; produciéndose así asimetrías en cuanto a los campos de acción. Estas asimetrías básicamente se concentran en el alcance y mirada de la planificación. Mientras un alcalde de una ciudad mira y planifica la problemática desde el campo local, el Comando Provincial en cambio concentra su mirada en la dinámica provincial. Por su parte, Quito es la única ciudad en Ecuador que se mostraría como una excepción al problema de las diferencias jerárquicas en el campo de acción territorial entre gobierno local y Policía. Desde el año 1993, Quito es la única ciudad en Ecuador con categoría de Distrito Metropolitano en Ecuador. Esto obligó a la Policía Nacional a establecer un Comando del Distrito Quito con la finalidad de tener una unidad desconcentrada policial a la par de esta división política administrativa de la capital. Sin embargo, según el Cnel. Orbe, por ser Quito la Sede de la Comandancia Nacional de la Policía Nacional, la relación del Alcalde de Quito en decisiones de planificación y coordinación la realiza directamente con el Comando Central y muy poco con el Comando del Distrito de Quito. Otro problema sobre la compatibilidad del campo de acción se da en el establecimiento de las UV y las Zonas Seguras. En este sentido, a pesar de que hoy en día todas las cabeceras cantonales y las ciudades importantes en el país están zonificadas bajo el esquema de Unidades de Vigilancia Zonas
Seguras; solamente en el Distrito Metropolitano de Quito se ajusta la zonificación policial a la zonificación administrativa del Municipio. En las demás ciudades de las provincias, existe incompatibilidad entre la zonificación policial y la municipal. De esta forma, no existe desde el punto de vista administrativo una afinidad de visiones organizacionales entre Policía y municipios. No obstante, esta incompatibilidad de la pretendida necesidad de ajustar las estrategias operativas y de mando policial a las dinámicas locales también se evidencia también en otras áreas. Así, si se parte de que el éxito de una política se basa en la estabilidad y sostenimiento de los actores que la propician, esto no parece ser de la relación policía/ municipio. La Policía Nacional del Ecuador es una institución donde la jerarquía, verticalidad y superioridad del mando no solo está dada por el grado sino también por la antigüedad, su ubicación de acuerdo al decreto de asensos y los puestos o funciones dentro de la institución. La jerarquización extrema de la institución genera, a aparte de una obvia centralización del mando, también una alta movilidad en la estabilidad de los puestos administrativos de los oficiales. Esto se debe a que cualquier movimiento en las cúpulas policiales, mueve también el orden de las jerarquías y por ende de los puestos de trabajo de Directores Generales, Directores de Servicios, Comandantes Provinciales, Comandantes de Unidades de Vigilancia, Jefes Zonales, etc. De tal manera, si el tiempo promedio de permanencia de un Comandante General de la Policía es de siete meses en estos últimos ocho años, podemos inferir que el tiempo de permanencia de un Comandante Provincial tenga menor o igual duración. Esta alta inestabilidad contrasta con la estabilidad de las autoridades locales de las principales ciudades. Mientras los alcaldes de Quito, Guayaquil han durado en sus funciones más de dos periodos; demostrando así una alta continuidad en sus políticas y proyectos políticos, la Policía tiene por su parte una rotación bastante pronunciada en sus autoridades. Se debe añadir a esto el problema denunciado anteriormente sobre la alta discrecionalidad en adoptar estrategias de policía comunitaria por parte de los Comandantes policiales. La relación gobierno local-Policía Nacional también se ve afectada por una cuestión que tiene que ver más con un aspecto de subcultura policial. Dentro de la institución policial a pesar de los esfuerzos de la institución por superar esta limitante en el Plan de Modernización de 2004, todavía existe un amplio espíritu de cuerpo y obediencia, característico de las instituciones militares. Esto hace muy difícil poder identificar responsabilidad en las decisiones de los agentes volviéndose la autoridad policial difusa ante la comunidad. Según el Cnel. Carlos Orbe, en la institución policial todavía prima un alto nivel de centralización del mando que se expresa en la cultura de hacer reporte a superiores sobre asuntos cotidianos y de fácil resolución. Según este Oficial de policía, al Comando central llegan una serie de reportes sobre asuntos habituales sin ninguna trascendencia o importancia mayor. La cultura del parte policial es una práctica difícil de erradicar en la institución y que afecta notablemente el concepto de policía proactiva. Esto ha generado que el concepto de policía comunitaria se vea trastocado desde la perspectiva de la relación armoniosa con la comunidad y gobierno local. Según Max Campos, ante asuntos cotidianos como la clausura de algún local de venta de licor por parte de la autoridad local en Quito, la institución policial se vale de una escalera de 7 instancias para establecer la coordinación interinstitucional con el municipio. De esta forma, de lo que llevaría una simple decisión de un agente comunitario para establecer un pedido a la autoridad local, este proceso tiene que atravesar por una pirámide vertical que pasa por el Comandancia de la Unidad de Vigilancia, la Comandancia del Distrito de Quito, el Comandancia Provincial, la Dirección de Servicio Urbano Rural, la Dirección de Operaciones, la Jefatura de Estado Mayor y por último la Comandancia Nacional. Una vez ahí se establece la
coordinación con la autoridad local. Por último, a nivel jurídico y político, la inexistencia de una ley donde se estipule la obediencia de la Policía Nacional al control y dirección y responsabilidad de los alcaldes en materia de planificación de las políticas locales en seguridad ciudadana, genera que la relación gobierno local- Policía Nacional se enmarque dentro de los cánones de buena voluntad institucional. Esto a su vez tiene un influjo político importante, debido a que el éxito de la buena cooperación dependería del tipo de relación que los alcaldes tengan con el gobierno central; así como el grado de influencia política. Bajo este aspecto, en Ecuador, tanto las alcaldías de Quito y Guayaquil tomaron un protagonismo especial en esta temática. En el caso de la ciudad de Quito, si bien las relaciones Policía-gobierno local se han mantenido estables en estos seis años, gracias al apoyo financiero de la Corporación Metropolitana de Seguridad Ciudadana, esta ayuda económica ha hecho que los mayores desarrollos o innovaciones en planes de policía comunitaria se desarrollen en Quito. Esta concentración también se refleja en la asignación de recursos humanos, logísticos y tecnológicos en términos absolutos para la Policía Comunitaria, a pesar de que Quito es la segunda ciudad poblacionalmente hablando del Ecuador por debajo de Guayaquil. Sin embargo, de esta relación, los antagonismos no han sido tampoco la excepción. En este sentido, aparte de los problemas de autoridad y decisión anteriormente mencionados, existen inconvenientes de control o rendición de cuentas de los recursos que Corposeguridad entrega a la Policía Nacional. A esto se suma roces en las estrategias operativas, la relación con las comunidades o brigadas barriales, las labores de la Policía Metropolitana, etc. No obstante, los mayores conflictos en la relación gobierno localPolicía Nacional se han generado en la ciudad de Guayaquil a raíz de los escándalos producidos por el auge delictivo y la inseguridad ciudadana en los últimos años.