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Integration der Instrumente der Technischen Zusammenarbeit Evaluierungsbericht
Impressum Herausgeber Deutsches Evaluierungsinstitut der Entwicklungszusammenarbeit (DEval) Fritz-Schäffer-Straße 26 53113 Bonn, Germany Tel: +49 (0)228 33 69 07-0 E-Mail: [email protected] www.DEval.org Verfasst von Lutz Meyer Stefan Oltsch Simon Freund Das Deutsche Evaluierungsinstitut der Dr. Tobias Polak Entwicklungszusammenarbeit (DEval) ist vom Bundesministerium für wirtschaftliche Verantwortlich Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) Prof. Dr. Jörg Faust (bis 31.08.2015) mandatiert, Maßnahmen der deutschen Dr. Stefan Leiderer (ab 01.09.2015) Entwicklungszusammenarbeit unabhängig und nachvollziehbar zu analysieren und zu Gestaltung bewerten. n.n. Mit seinen Evaluierungen trägt das Institut dazu Lektorat bei, die Entscheidungsgrundlage für eine Marcus Klein, PhD wirksame Gestaltung des Politikfeldes zu verbessern und die Transparenz zu den Bildnachweis Ergebnissen zu erhöhen. n.n. Der vorliegende Bericht ist auch auf der DEval- Bibliografische Angabe Website als pdf-Download verfügbar unter: Meyer, Lutz, Simon Freund, Stefan Oltsch, Jan www.deval.org/de/evaluierungsberichte.html Tobias Polak (2016), Integration der Instrumente der Technischen Zusammenarbeit, Anfragen nach einer gebundenen Ausgabe Deutsches Evaluierungsinstitut der richten Sie bitte an: [email protected] Entwicklungszusammenarbeit (DEval), Bonn. Eine Stellungnahme des Bundesministeriums Druck für wirtschaftliche Zusammenarbeit und n.n. Entwicklung (BMZ) ist als pdf-Download verfügbar unter: © Deutsches Evaluierungsinstitut der http://www.bmz.de/de/was_wir_machen/wege Entwicklungszusammenarbeit (DEval), /erfolg/evaluierung/evaluierungsberichte- September 2016 stellungnahmen/index.html
Danksagung Die Evaluierung der Instrumentenintegration in der Technischen Zusammenarbeit beinhaltete die Zusammenarbeit mit zwei großen Stakeholdern: dem BMZ und der GIZ. Ohne ihre Unterstützung wäre die Evaluierung so nicht möglich gewesen. Zu Dank verpflichtet sind wir vor allem den BMZ- Referaten 104 (besonders Gundula Weitz-Huthmann, Peter Köchling, Hanna Ilge, und Stephanie Megies) und 105 (namentlich Michaela Zintl und Dr. Frank Schwarzbeck), ebenso wie einer Vielzahl von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Fach- und Regionalreferate sowie den WZ- Referentinnen und WZ-Referenten an den Botschaften unserer Fallstudienländer. Gerade die aufwendigen Feldaufenthalte wurden sehr erleichtert durch die hilfreiche Unterstützung der jeweiligen Botschaften, ebenso wie der Landesbüros der GIZ. In der GIZ gilt unser besonderer Dank daher stellvertretend für viele Kolleginnen und Kollegen Dorothea Giesen- Thole und Birgit Krekeler. Viele Entwicklungshelferinnen und Entwicklungshelfer, Integrierte Fachkräfte sowie Mitarbeitende der GIZ und deren Partnerorganisationen standen uns in Deutschland sowie vor Ort für Gespräche zur Verfügung und haben uns wertvolle Informationen geliefert. Gleiches gilt für eine Vielzahl zivilgesellschaftlicher und staatlicher Akteure in den Fallstudienländern. Herzlichen Dank dafür! Unser besonderer Dank gilt zudem allen Entwicklungshelferinnen und Entwicklungshelfern, Integrierten Fachkräften und Auftragsverantwortlichen der GIZ, die sich an den Online- Befragungen beteiligt haben. Durch ihr großes Engagement bei der Beantwortung unserer Fragen konnten die für die Evaluierung zentralen Aspekte erfolgreich bearbeitet werden. Weiterhin möchten wir uns für die wertvolle Unterstützung bei unseren Kolleginnen und Kollegen des DEval bedanken. Neben der tatkräftigen Förderung durch die Institutsleitung (Prof. Dr. Jörg Faust) gebührt unser Dank unserem Abteilungsleiter, Dr. Stefan Leiderer, der das Team zu Beginn auch als Gutachter unterstützte sowie dem Kompetenzzentrum Methoden (v.a. Dr. Nadja El Benni und Dr. Alexander Kocks). Insbesondere danken wir Anina Geisler und Arne Hennig für die Unterstützung bei der Aufbereitung und statistischen Analyse der Daten aus den Onlinebefragungen. Außerdem bedanken wir uns recht herzlich bei unseren externen Peer Reviewern Volker Hauck und Prof. Harald Fuhr für wertvollen Input und konstruktiv-kritische Diskussionen in den verschiedenen Phasen der Evaluierung. Ein herzliches ‚Dankeschön‘ geht schließlich an unsere Projektadministratorin Kristen Schubert, die uns organisatorisch und inhaltlich hochgradig engagiert und kompetent unterstützt hat.
Zusammenfassung Hintergrund, Ziel und Gesamteinschätzung der Evaluierung Im Rahmen der Strukturreform der Technischen Zusammenarbeit (TZ) wurden mit Wirkung vom Januar 2011 die Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), der Deutsche Entwicklungsdienst (DED) und die Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH (InWEnt) zur Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) fusioniert. Hierdurch entstand eine Durchführungsorganisation (DO) der deutschen TZ, die die Kompetenzen und langjährigen Erfahrungen der drei Vorgängerorganisationen bündelt und das Repertoire der zahlreichen 1 Instrumente der TZ unter einem Dach zusammenführt, um sie integriert – also in Vorhaben auf gemeinsame Ziele ausgerichtet – einzusetzen. Dadurch sollen unter anderem die Effektivität und die Effizienz der Durchführungsstruktur der TZ erhöht und die politische Gestaltungsfähigkeit der Bundesregierung gestärkt werden. Vor diesem Hintergrund hat die DEval-Evaluierung der Integration der Instrumente der Technischen Zusammenarbeit vier Jahre nach der Reform die Umsetzung der Instrumentenintegration und das Wirkungspotenzial des kombinierten TZ- Instrumenteneinsatzes untersucht und bewertet. Die vormals bestehende Vielfalt an DOs erlaubte zwar eine diversifizierte Kooperation im Mehrebenensystem, war aber für Partner wie auch für andere Geber oft unübersichtlich. In den in 2001 und 2005 erstellten Prüfberichten des OECD/DAC wurden zudem die institutionelle Überkomplexität und die Fragmentierung des deutschen Systems der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) als wichtige Hindernisse für einen wirksameren deutschen Beitrag bemängelt. Im DAC-Bericht des Jahres 2010 wurde dies ebenso angemahnt, auch wenn die deutsche TZ von Regierungen der Partnerländer sowie anderen Gebern insgesamt als wirkungsvoll und relevant anerkannt wurde (OECD/DAC 2010: 93). Eine Reform des Vorfelds der deutschen EZ stand dementsprechend seit geraumer Zeit auf der entwicklungspolitischen Agenda, gestaltete sich aber als politisch schwierig durchsetzbar. Mit der 2011 erfolgten Strukturreform verfolgte das BMZ zwei zentrale Ziele, die im Rahmen dieser Evaluierung in Bezug auf den Instrumenteneinsatz untersucht wurden. Erstens wollte das BMZ „die anerkannte Vielfalt der Instrumente der bilateralen TZ erhalten, zugleich die Wirtschaftlichkeit erhöhen und die organisatorischen Strukturen straffen, die Instrumente bündeln, sie transparenter und flexibler gestalten und sie zukunftsorientiert weiter entwickeln.“ Zweitens wollte das BMZ „die politische Gestaltungsfähigkeit der Bundesregierung stärken, einen einheitlichen (kohärenten) und sichtbaren Außenauftritt der deutschen EZ im Rahmen der Gestaltung der auswärtigen Beziehungen sicherstellen(…)“. Die vorliegende Evaluierung hat ausdrücklich nicht sämtliche Aspekte der Strukturreform von 2011 untersucht – sie ist keine Evaluierung der TZ-Fusion. Das Ziel der Evaluierung ist vielmehr die Bewertung der Umsetzung der TZ-Instrumentenintegration und der damit einhergehenden Veränderungen der Wirksamkeit und der Effizienz des kombinierten Instrumenteneinsatzes in Partnerländern durch die Zusammenfassung in einer Organisation. Da die klarere Trennung von politischer Steuerung und Durchführung ein wichtiger Kontextfaktor für die TZ- Instrumentenintegration ist, wird zudem der Bereich der politischen Steuerung der TZ in dieser Evaluierung mit betrachtet. Mehrere Jahre nach Inkrafttreten der Strukturreform bietet die Evaluierung damit eine Bestandsaufnahme, inwiefern die konzeptionellen Vorannahmen zum Nutzen der Integration der 1 Als TZ-„Vorhaben“ werden in diesem Bericht die TZ-Module eines Auftrags des BMZ für die Durchführung eines Programmvorschlags bezeichnet, die im Feld oft auch als Projekt oder Programm der GIZ bezeichnet werden. Diese Begriffe – etwa in Zitaten – sind synonym zu verstehen. iv
TZ-Instrumente zutreffend waren, d. h., inwiefern die beabsichtigten Verbesserungen nach den 2011 in Kraft getretenen Strukturreformen eingetreten sind oder welche Anhaltspunkte für korrigierende Steuerungsmaßnahmen identifiziert werden können. Weiterhin soll die Evaluierung dazu beitragen, die Profile der einzelnen TZ-Instrumente für eine erfolgreiche Integration zu schärfen, den Planungsprozess der Integration von Instrumenten in Vorhaben zu optimieren und mögliche Erfolgsfaktoren für eine optimale Planung, Steuerung und Wirkungsorientierung der Instrumentenintegration nutzbar zu machen. Die Gesamteinschätzung der Evaluierung lässt sich wie folgt zusammenfassen: Die Instrumentenintegration hat zu einer potenziell effektiveren und effizienteren TZ beigetragen und ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt als überwiegend erfolgreiche Maßnahme der Strukturreform zu bewerten. Die Evaluierung zeigt auf, dass bereits nach der Fusion eine Reihe von positiven Wirkungen der Zusammenführung der Instrumente und ihres integrierten Einsatzes erkennbar sind. So ist die – nicht nur institutionelle – Fragmentierung im Instrumenteneinsatz geringer geworden und in der Folge die Orientierung auf gemeinsame Ziele der eingesetzten Instrumente gewachsen. Synergiepotenziale haben sich ergeben und werden teilweise schon genutzt. Ein erheblicher Teil der Entwicklungshelferinnen und Entwicklungshelfer (EH) sowie der vom Centrum für internationale Migration und Entwicklung (CIM) vermittelten Integrierten Fachkräfte (IF) wird in TZ-Vorhaben formal in das Auftragsverfahren der GIZ integriert oder in Vorhaben eingebunden eingesetzt. Das Konzept des Human Capacity Development (HCD), das auf dem früheren InWEnt- Angebot aufbaut, ist zu einem Teil des Leitbildes der GIZ geworden und weiterentwickelt worden. Insgesamt gesehen ist das Wirkungspotenzial der nun integriert eingesetzten TZ-Instrumente und damit der TZ-Vorhaben gewachsen. Allerdings ist die Fusion im Sinne des Integrationsprozesses der Instrumente noch nicht abgeschlossen. Dies ist zum einen auf die mehrjährigen Programmlaufzeiten zurückzuführen, die dazu führen, dass ein solch grundlegender Integrations- bzw. Reformprozess, der erst mit der Umsetzung des geänderten Auftragsverfahrens im Jahr 2012 einsetzte, zum Zeitpunkt der Evaluierung noch nicht beendet war. Zum anderen ist auch zu konstatieren, dass die Kenntnisse über die Instrumentenspezifika, deren besondere Stärken sowie über den Wert der Integration an sich noch nicht in ausreichendem Maß und in hinreichender Breite bei den Verantwortlichen für die Programmplanung und das Programmmanagement verankert sind. Gleichzeitig hat der Fusionsprozess zu neuen Herausforderungen geführt. Die zwischen BMZ und GIZ getroffenen Zielvereinbarungen zum Erhalt der Instrumente, die sogenannten Quoten, haben den Instrumenteneinsatz zum Teil deutlich verzerrt. Auf der einen Seite haben diese Zielvereinbarungen zwar mittelfristig für den Erhalt der Instrumente eine wichtige Rolle gespielt. Auf der anderen Seite führten sie jedoch auch dazu, dass Personalinstrumente über den eigentlichen Bedarf hinaus oder für nicht adäquate Positionen eingeplant wurden und damit das Effektivitäts- und Effizienzpotenzial beeinträchtigt haben. Auch die Inanspruchnahme von Studien- und Fachkräftefonds (SFF) für die Finanzierung von inhaltlich flankierenden Instrumenten erwies sich in den Jahren nach der Integration als Problemfeld, da das erklärte Ziel eine umfassende formale Integration war: Vom BMZ zwischenzeitlich eher restriktiv gehandhabt und damit den Einsatz flankierender und variabler Instrumenteneinsätze einschränkend, hat das Ministerium hier mittlerweile zu einer flexibleren Handhabung gefunden. Darüber hinaus haben sich mit der Integration der TZ-Instrumente einige Spannungsfelder explizit manifestiert, die vor der Integration aufgrund der organisatorischen Eigenständigkeit der Instrumente eher auf eine latente Art existierten. So geraten ehemals selbstständige Personalinstrumente wie EH und IF durch die Integration in bzw. Anbindung an Vorhaben in ein Spannungsverhältnis zwischen den vom Programm gestellten Erwartungen einer Zuarbeit zu v
dessen Wirkungsgefüge einerseits und den Erwartungen der Partnerorganisationen (PO) (bei EH) bzw. der lokalen Arbeitgeber (bei IF) hinsichtlich der Zuarbeit zu deren Zielsetzungen und Arbeitsprogrammen andererseits. Die reine Einordnung von EH und IF als Programmmitarbeitende aufgrund ihrer Einbindung in das Auftragsverfahren wird den Profilen der Fachkräfte somit allenfalls partiell gerecht. So kann etwa hinterfragt werden, inwieweit IF überhaupt integriert werden sollen bzw. können angesichts der Tatsache, dass sie prinzipiell vorrangig den Zielen der lokalen Arbeitgeber dienen. Weiterhin stellt sich die Frage, ob das Freiwilligenmodell der bzw. des EH für die Funktion, die sie bzw. er in der staatlichen EZ jetzt ausfüllt bzw. ausfüllen soll, erforderlich ist, oder ob nicht über die Stellung als TZ-Beraterin und -Berater auf Mikroebene die gleichen Wirkungen erreicht werden könnten. Die gegenwärtige Praxis zeigt jedenfalls, dass die spezifischen Besonderheiten und Vorteile der EH bei ihrem Einsatz in der TZ nicht in angemessener Weise in Wert gesetzt werden. Durch die Strukturreform wurden die kohärente Außendarstellung deutscher entwicklungspolitischer Positionen sowie der entwicklungspolitische Dialog mit den Partnerländern gestärkt. Gleichzeitig zeigt die Evaluierung auch, dass die Rolle der Referate für Entwicklungsarbeit (WZ-Referate) in den Botschaften sowie die Kommunikationsstrukturen zwischen dem BMZ, der EZ-Außenstruktur und den DO weiterer Klärung und ggf. zusätzlicher Regelungen bedürfen. Dieser Befund über die Fortschritte, aber auch über die bleibenden Herausforderungen, deckt sich weitgehend mit den Ergebnissen des DAC-Prüfberichts für Deutschland aus dem Jahr 2015. Methodisches Vorgehen Die Evaluierung war, beginnend Mitte 2014, in drei Phasen konzipiert: die Inception-Phase, die einschließlich explorativer Feldstudien bis Ende 2014 dauerte, die Erhebungs- bzw. Durchführungsphase von Anfang 2015 bis September 2015 sowie die abschließende Synthesephase und Berichtslegung von Oktober 2015 bis September 2016. In der Inception-Phase wurde zunächst eine selektive Dokumentenanalyse durchgeführt und ca. 20 Experteninterviews im Inland, vor allem im BMZ und in der GIZ, geführt, um explorativ den Evaluierungsgegenstand zu klären und die Wirkungslogik der Instrumentenintegration rekonstruieren zu können. Daraus wurden erste vorläufige Hypothesen und Fragestellungen abgeleitet, auf deren Grundlage sodann Interviewleitfäden konstruiert wurden. Noch als Bestandteil der Inception-Phase wurden daraufhin in explorativen Fallstudien in drei Partnerländern der deutschen EZ ca. 60 semistrukturierte Interviews mit WZ-Referentinnen und - Referenten (WZ-R), Auftragsverantwortlichen (AV) und Auslandsmitarbeitern (AMA) der GIZ, EH, IF, nationalen Fachkräften, Partnervertretern sowie anderen Gebern durchgeführt, um die weitere Strukturierung der Evaluierung, der Fragestellungen und der Untersuchungsmethoden zu ermöglichen. Auf Grundlage der ersten im Feld gewonnenen Erkenntnisse wurden die rekonstruierte Wirkungslogik und die entsprechenden Hypothesen weiterentwickelt und daraus resultierende Evaluierungsfragen für die Erhebungsphase abgeleitet. Für jede Evaluierungsfrage wurden spezifischere Unterfragen, Bewertungskriterien und Indikatoren bzw. Deskriptoren abgeleitet und in einer Evaluierungsmatrix abgetragen, um das Untersuchungsdesign bzw. den Erhebungsplan zu definieren. Daraufhin wurden die entsprechenden Erhebungsinstrumente entwickelt. Aus der Inception-Phase ergaben sich darüber hinaus insbesondere zwei zentrale Schlussfolgerungen: Um die Veränderungen und Wirkungspotenziale aufgrund der TZ-Instrumentenintegration erfassen und bewerten zu können, war zum einen ein genaues Verständnis der Strukturen und Prozesse vi
bzw. Mechanismen, die die Instrumentenkonzeption in den Vorhaben der TZ bestimmen, erforderlich. Zum anderen schien es aufgrund der Diversität des Evaluierungsgegenstandes notwendig, eine möglichst breite Datenbasis zu erheben und zu analysieren, um sicherzustellen, dass die Ergebnisse nicht aufgrund personen-, länder- oder regionalspezifischer Begebenheiten verzerrt sind. Entsprechend diesen Erkenntnissen basierte das Untersuchungsdesign für die Erhebungsphase auf einer Kombination unterschiedlicher Erhebungsmethoden (emergent mixed-methods design). Darüber hinaus gewährleistet die systematische Triangulation der Daten, dass die getroffenen Aussagen zuverlässig und valide sind. Hierfür wurden Sekundärdaten aus Programmdokumenten und Statistiken mit eigenen Primärdaten aus drei Onlinebefragungen von ca. 1.500 Fachkräften der deutschen EZ (Befragung aller aktiven AV, EH und IF) und Fallstudieninterviews mit über 250 Fachkräften in insgesamt acht Partnerländern sowie insgesamt ca. 35 Experteninterviews und Hintergrundgesprächen vorwiegend mit BMZ- und GIZ-Mitarbeitern in Deutschland miteinander abgeglichen. Die OECD/DAC-Kriterien waren kein strukturbildendes Element dieser Evaluierung, da die Untersuchung als eine Instrumentenevaluierung bzw. organisationale Evaluierung verstanden wurde und die genuine Anwendung auf ein Vorhaben oder Programme hier nicht gegeben war. Jedoch sind die Kriterien Relevanz, Effektivität und Effizienz insofern berücksichtigt worden, als zentrale Fragestellungen der Evaluierung die DAC-Kriterien reflektieren. Ergebnisse und Schlussfolgerungen Stand der Integration Die Integration der TZ-Instrumente im Sinne einer Überführung aller Instrumente in das Auftragsverfahren ist ein vielversprechend begonnener, aber bei weitem noch nicht abgeschlossener Prozess. Vor dem Hintergrund immer weniger entsandter bzw. vermittelter EH und IF schreitet deren Integration zunehmend voran, allerdings, zumindest bei IF, in geringerem Maße in formal integrierter Form als vom BMZ angemahnt. Eine durchgehend formale Integration bedeutet auch eine Beschränkung der Flexibilität des Instrumenteneinsatzes, wenn alle Instrumente bereits im Programmvorschlag (PV) eingeplant werden müssen. Bei IF stellen sich darüber hinaus grundsätzliche Fragen bezüglich einer formalen Integration. Da IF beim lokalen Arbeitgeber angestellt und der Weisungsbefugnis des betreffenden AV somit entzogen sind, ist der Anreiz, die Fachkraft aus dem eigenen Programmbudget zu finanzieren, anstatt sie nur inhaltlich an das Vorhaben anzubinden, äußerst gering. Zudem gibt es offenbar auch Herausforderungen, die Instrumente EH und IF überhaupt einzusetzen. Hier spielen insbesondere deren mangelnde Integrationsattraktivität eine Rolle sowie der wahrgenommene Mehraufwand bei der Instrumentenkoordination, u. a. durch die vertraglichen Sonderkonstruktionen der beiden Fachkrafttypen, die von ihrem Profil her eine relativ große Unabhängigkeit genießen. Bezüglich HCD lässt sich ein zunehmendes Mainstreaming der Dienstleistung feststellen, nicht aber ein genereller Erhalt von Capacity-Building-Instrumenten und Formaten von InWEnt. Zielorientierung Der Einsatz von Fachkräften in Vorhaben der deutschen TZ wird weitgehend zielorientiert geplant. Seit 2013 sind Wirkungsmatrizen (BMZ-Vorgabe für Programmvorschläge) und seit 2014 Wirkungsmodelle (GIZ-Vorgabe) verpflichtend, in denen auch die Wirkungsbeiträge der Fachkräfte vii
abgebildet sein sollen. Die Instrumentenkonzepte werden überwiegend aus den Zielen der Vorhaben abgeleitet. Auch Strategien des Capacity Development (CD) werden, soweit vorhanden, als Grundlage des Instrumentenkonzepts genutzt. Trotz dieser Fortschritte sind jedoch noch teils beträchtliche Herausforderungen mit Blick auf die Zielorientierung zu bewältigen. Da die Planung der Wirkungsbeiträge aller Instrumente meist nicht transparent dokumentiert ist, lässt sich oftmals nicht einschätzen, welche Faktoren ausschlaggebend für den Einsatz eines bestimmten Instruments waren. Darüber hinaus verzerrten die Zielvereinbarungen (Quoten) für Instrumente, HCD und Consultingleistungen bislang den zielorientierten Einsatz der Instrumente. Schließlich steht die (mangelnde) Planungstiefe bzw. Kürze der Projektplatzprüfungen einer lernenden Zielorientierung in sich verändernden Kontexten entgegen. So ist es für die Zielorientierung nicht förderlich, bereits sehr frühzeitig detaillierte Planungsvorgaben machen zu müssen, wenn gleichzeitig nur ansatzweise die Partnerstruktur bzw. ein darauf abgestimmtes Instrumentenkonzept ersichtlich ist. Zudem können insbesondere bei EH auch zielorientiert geplante Stellen nicht besetzt werden, da die gegenwärtigen Anreizsysteme – also etwa die Vertragskonditionen im Verhältnis zur Attraktivität des Projektplatzes und den Stellenanforderungen – die Anwerbung qualifizierter Kandidatinnen und Kandidaten oftmals nicht erlauben. Instrumentenquoten Hinsichtlich der zwischen BMZ und GIZ beschlossenen Zielvereinbarungen zum Erhalt der Instrumente (Quoten) kann einerseits konstatiert werden, dass hierdurch zumindest mittelfristig der Einsatz aller durch die Integration tangierten Instrumente gesichert wurde: IF, EH und HCD wurden häufiger in Erwägung gezogen und tatsächlich eingesetzt, als es ohne Quoten geschehen wäre Insofern ist davon auszugehen, dass die Quotierung durchaus eine instrumentenpolitisch angestrebte Funktion erfüllte. Andererseits bestätigt diese Evaluierung einen aus Wirksamkeitsperspektive zumindest mittelfristig bedenklichen Verzerrungseffekt beim Instrumenteneinsatz durch die Zielvereinbarungen. die Quotierung wurde von Planern und Auftragsverantwortlichen stark kritisiert, da dadurch auch Stellen geschaffen wurden, die zwar im Rahmen eines Vorhabens wirksam sein können, für die aber vorher zumindest kein genuiner Bedarf identifiziert worden war. Ob die mit der Umsetzung der Quoten einhergehenden Effizienz- und Effektivitätseinbußen und die gegebenenfalls geschwächte Partnerorientierung allerdings verhältnismäßig waren, muss bezweifelt werden. Nach Abschaffung der Zielvorgaben scheint es somit empfehlenswert, andere Wege zu prüfen, AV und Programmplanende dazu zu bewegen, sich mit dem Nutzwert bestimmter Instrumente vertraut zu machen. Profile Mit der Instrumentenintegration verfügt die deutsche TZ nunmehr über ein Set an miteinander kombinierbaren Instrumenten, die im Prinzip bedarfsgerecht und situationsspezifisch zusammengestellt und eingesetzt werden können. Allerdings kommt diese Evaluierung zu dem Befund, dass die Instrumentenprofile teilweise noch nicht hinreichend trennscharf voneinander abgegrenzt sind. Die meisten entsandten internationalen und regionalen Langzeitfachkräfte und ein großer Teil der nationalen Fachkräfte sowie auch EH erfüllen vorrangig eine beratende Funktion – wenn auch auf unterschiedlichen Ebenen und mit unterschiedlichen Gewichtungen von z. B. Management- oder Beratungstätigkeiten. Auch die Arbeit der IF unterscheidet sich nicht so grundsätzlich von jener der EH, wie es die Profile nahelegen würden, indem beide häufig in ähnlichen Kontexten mit sehr viii
ähnlichen Aufgaben in ähnlichen PO arbeiten. Die inhaltliche Begründung über (unterstellte) unterschiedliche Motivationen, Qualifikationen oder Tätigkeiten (Beratung vs. Umsetzung) spiegelt sich in der gegenwärtigen Praxis von TZ-Vorhaben nur partiell wider. Für ein Vorhaben nützlich werden können beide Instrumente. Bei profilgerechtem Einsatz ist dieser Nutzen jedoch „lediglich“ ein indirekter, weil die beiden genannten Instrumente primär auf die Partnerorganisation bzw. den lokalen Arbeitgeber ausgerichtet sind und die Fachkräfte über ihre PO bzw. Arbeitgeber Wirkungen für ein Vorhaben erzielen. Bei nicht-profilgerechtem Einsatz hingegen sind beide in Form von De-facto-Programmmitarbeitenden von direktem Nutzen für das Vorhaben, agieren aber nicht im Sinne ihrer eigentlichen Interventionslogik. Eine fehlende Berücksichtigung der Spezifika von Instrumentenprofilen birgt insofern das Risiko, dass die mit den jeweiligen Profilen verbundenen typischen Vorteile faktisch aufgegeben werden. So besteht die Gefahr, dass das Alleinstellungsmerkmal des Instruments EH zunehmend auf die Rolle einer entsandten Organisationsberaterin bzw. eines Organisationsberaters im Auftrag eines deutschen TZ-Vorhabens reduziert wird. Damit gingen jedoch weitere zentrale Charakteristika dieses Instruments verloren, von denen einige – Freiwilligkeit, Dienst auf Zeit, fehlende Erwerbsabsicht – bereits jetzt nur noch in den Motivationsprofilmerkmalen zu finden sind. Die traditionell hohe Bedeutung des Instruments EH vor allem für lokale Partner und für die Stärkung der Zivilgesellschaft, die auch eine ausgeprägte Unabhängigkeit der EH von den Vorhaben impliziert, scheint durch ihre Integration in Gefahr geraten zu sein oder gar schon zunehmend verloren zu gehen. Eine strenge Umsetzung von Profilen wiederum würde relevante Einsatzplätze für Fachkräfte ausschließen: Schließlich kann eine IF auch eine Organisation auf Mikroebene sinnvoll unterstützen, wenn diese eine entsprechende entwicklungspolitische Bedeutung hat und den Zielen eines TZ-Vorhabens dient. Und auch eine Organisation auf Makroebene kann von der Beratung durch EH profitieren. Verantwortlich für die oftmals nicht hinreichend „gelebte“ Trennschärfe beim Einsatz der Instrumente ist unter anderem, dass die Kenntnisse vieler AV über die spezifischen Instrumentenprofile noch nicht ausreichend sind, um einen profilgerechten Einsatz zu gewährleisten. Um das Wirkungspotenzial der Integration voll auszuschöpfen, ist deshalb die Präzisierung von Einsatzprofilen und deren Kommunikation an AV und Programmplanende von großer Bedeutung. Partnerorientierung Auf Planungsebene wird die deutsche TZ durch die Instrumentenintegration vor besondere Herausforderungen gestellt. Einerseits steht für die gemeinsame Planung und Umsetzung von TZ- Vorhaben mit den Partnern ein Instrumentarium zur Verfügung, das verschiedenste Bedarfe auf vielfältige Art und Weise bedienen kann. Andererseits kooperiert die GIZ in integrierten Vorhaben in der Regel mit einer komplexen Struktur aus Partnern, denen das Instrumentenportfolio mit all seinen Ausprägungen, Stärken und Schwächen kaum geläufig ist. Im Rahmen der Planung müssen daher der richtige Detaillierungsgrad gefunden sowie den Partnern ausreichende Informationen zur Verfügung gestellt werden, um zum einen informierte Entscheidungen und ein hinreichendes Maß an Partnerorientierung zu gewährleisten und zum anderen einen effektiven Planungs- und Umsetzungsprozess zu ermöglichen. Gegenwärtig wird von GIZ-Verantwortlichen vor Ort nicht selten die Ansicht vertreten, Partner müssten kein detailliertes Verständnis des Instrumentenportfolios besitzen: Sie sehen ihre Rolle dann vorwiegend darin, mutmaßliche Partnerbedarfe in ein geeignetes Instrumentarium zu übersetzen und den Partnern damit Entscheidungen abzunehmen. Das führt jedoch mitunter zu ix
nicht bedarfsorientierten und nicht optimal eingesetzten Instrumenten sowie unklaren Zielabsprachen. Der partnerorientierte Einsatz der Instrumente erfordert nicht nur eine intensive Akteursanalyse zur Identifikation geeigneter Partner, sondern auch – wenn diese durch EH oder IF unterstützt werden sollen – eine verbesserte Stellen- bzw. Projektplatzprüfung, die in klaren Zielabsprachen mündet. Zudem bedarf es einer kontinuierlichen Einbeziehung der Partner in den Projektverlauf sowie in das Monitoring- und Evaluationssystem des Vorhabens. Flexibilität Gerade in den meist volatilen Kontexten von Entwicklungsvorhaben sind Flexibilität im Instrumentendesign und die Anpassung an sich verändernde Rahmenbedingungen wichtige Voraussetzung dafür, dass EZ-Programme wirksam sind. Dies gilt insbesondere auch für beratungsintensive TZ-Programme, die flexibel auf veränderte Umfeldbedingungen und politische Konjunkturen reagieren müssen. Grundsätzlich sind TZ-Vorhaben nach der Instrumentenintegration dazu in der Lage, auf Kontextänderungen angemessen zu reagieren – und tun das in der Regel auch, wenn sie nicht durch Quoten, finanzielle oder zeitliche Einschränkungen in ihrer Flexibilität eingeschränkt werden. Vor diesem Hintergrund schafft der SFF prinzipiell Flexibilisierungsvorteile für Programme, die erhalten werden sollten. Dem steht allerdings entgegen, dass das Instrument SFF nicht für den flexiblen Einsatz von Langzeitexperten geschaffen wurde und eine solche regelmäßige Nutzung seinem Charakter widerspricht. Im Übrigen sieht das BMZ einen geringeren Bedarf an Flexibilisierung von Personaleinsätzen als die GIZ dies tut. Aus Sicht des Ministeriums dürfte ein solcher Bedarf nachträglich (d.h. nach Auftragserteilung) einzurichtender Stellen vorwiegend bei Neuvorhaben (i.S. von Erstvorhaben in einem neuen Kooperationssektor) auftreten. Es zeigt sich, dass die Erwartung, die seitens des Vorhabensmanagements an ein integriertes Personalinstrument gestellt wird, in hohem Maße davon abhängt, aus welcher Quelle das Instrument bezahlt wird. Aus Programmmitteln finanzierte Instrumente unterliegen einer größeren Wirkungserwartung für ein Vorhaben als Instrumente, die flankierend aus einem SFF finanziert werden. Deshalb sollte sichergestellt werden, dass der Wirkungsbeitrag auch für flankierende Instrumente stets jeweils klar definiert wird. Koordination Aufgrund der Vielfalt der TZ-Personalinstrumente und der sehr unterschiedlichen Profile kann es kein universelles Steuerungs- und Koordinierungskonzept für alle Instrumente geben. Die TZ- Vorhaben stehen vor der Aufgabe, heterogene Teams zu organisieren, was auch AV vor neue Herausforderungen stellt und neue Kompetenzen erfordert. Diese Vielfalt wird innerhalb der Vorhaben aber bei Weitem noch nicht immer transparent erlebt und gelebt. Ein wesentlicher Grund dafür ist eine noch unzureichende Instrumentenkompetenz hinsichtlich der Frage, wie und in welcher Intensität welches Instrument Beiträge für ein TZ-Vorhaben liefern kann. Die Organisationsstrukturen (vor Ort) müssen stärker darauf ausgerichtet werden, den berechtigten Steuerungs- und Informationsbedarfen des Vorhabensmanagements gerecht zu werden und zugleich die in den Profilen der Fachkräfte angelegten Rollen und Funktionen zu berücksichtigen. Auch unter dem Gesichtspunkt von Koordination erweisen sich eine präzise Planung und klare Vereinbarungen mit den Partnern als unabdingbar. x
Die Vielfalt der Instrumente führt derzeit noch auch zu einer administrativen Vielfalt, die in den Programmen zusätzlichen Aufwand schafft und durch die Integration unter einem Dach Ungleichbehandlungen offensichtlich und transparent macht. Wirtschaftlichkeit Die Erhöhung der Wirtschaftlichkeit durch einen effizienteren Mitteleinsatz war eines der erklärten Kernziele der Instrumentenintegration. Tatsächlich ist die Frage der Wirtschaftlichkeit ein wichtiges Element in der Planung des Instrumenteneinsatzes, jedoch kein zentrales Leitmotiv bei der Gestaltung von Vorhaben. Insgesamt kann festgehalten werden, dass das vom BMZ mit der Fusion verfolgte Ziel eines wirtschaftlicheren Mitteleinsatzes z.B. durch Reduzierung der Transaktionskosten auf institutioneller Ebene jedenfalls ansatzweise schon erreicht ist, während sich gleichzeitig Möglichkeiten für eine weitere Steigerung der Wirtschaftlichkeit offenbaren. Dies zeigt sich unter anderem daran, dass das Prinzip der Subsidiarität relativ wenig Beachtung zu finden scheint. Vergleichsweise teure AMA werden auch dort eingesetzt, wo sie mutmaßlich durch regionale oder nationale Fachkräfte ersetzt werden könnten. Ähnliches gilt auch für HCD-Dienstleistungen, die vielfach gemäß Quotenvorgaben in Deutschland beauftragt wurden, statt sie kostengünstig und gleichwertig national oder regional einzukaufen. Hinsichtlich der Reduzierung der Transaktionskosten gibt es im Übrigen Hinweise, dass diesbezüglich eine substantielle Verringerung tatsächlich noch nicht eingetreten ist. Zwar ist der Koordinationsaufwand zwischen den drei Institutionen GTZ, DED und InWEnt entfallen. Jedoch entsteht nun für die Koordinierung der integrierten Personalinstrumente innerhalb der Vorhaben ein erhöhter Aufwand, der teilweise durch zusätzliches Personal abgedeckt wird. Synergien Die Instrumentenintegration birgt ein hohes Synergiepotenzial, das in Ansätzen durch integrierte Instrumentenplanung bereits gehoben wurde. Allerdings sind auch hier weitere Verbesserungen denkbar und notwendig, wenn die vorhandenen Möglichkeiten ausgeschöpft werden sollen. Prinzipiell gilt, dass bei einem integrierten Instrumenteneinsatz Synergieeffekte zu erwarten sind – sowohl zwischen gleichen wie auch unterschiedlichen Instrumenten und sowohl innerhalb eines wie auch zwischen verschiedenen Vorhaben. Viele der identifizierten Synergien haben aber eher allgemeinen Charakter, z. B. größere Breitenwirksamkeit. Fachaustausch wird oft als häufigster oder gar einziger Synergieeffekt angeführt. Damit bleibt ein erhebliches Potenzial ungenutzt. Die gezielte Inwertsetzung von Synergieeffekten erfordert zielgerichtete Planung, Steuerung und Koordination sowie entsprechendes Monitoring. Insbesondere bei komplexen Vorhaben im Mehrebenenansatz und mit sequenziellem Fachkrafteinsatz setzt dies eine sehr detaillierte Planung der Wirkungsbeiträge der einzelnen Instrumente (Fachkräfte und HCD) sowie Partner voraus und wie diese Beiträge aufeinander aufbauen bzw. sich gegenseitig verstärken sollen. Die Planungsinstrumente hierfür sind durchaus vorhanden, werden aber oftmals nicht angewendet. Wirksamkeitspotential des integrierten Instrumenteneinsatzes Integrierte Instrumentenkonzepte werden noch nicht lange genug eingesetzt, um nachhaltige Wirkungen des integrierten Instrumenteneinsatzes erfassen zu können. Dementsprechend beschränkt sich diese Evaluierung auf die Abschätzung des Wirkungspotentials des integrierten Instrumenteneinsatzes. xi
Die Evaluierung liefert deutliche Hinweise dafür, dass integrierte TZ-Instrumente und damit auch Vorhaben mit integrierten TZ-Instrumenten über ein höheres Wirkungspotential verfügen als solche ohne integrierte Instrumente. Dieses Ergebnis deckt sich auch mit den Selbst- und Fremdeinschätzungen der beteiligten Akteure vor Ort. Dieser positive Befund mit Blick auf das Wirksamkeitspotential integrierter Instrumente gilt aus Sicht der Vorhaben sowohl für EH wie IF und sowohl für die formale wie auch die inhaltliche Integration, wobei deutliche Hinweise vorliegen, dass der formal integrierte Instrumenteneinsatz ein höheres Wirksamkeitspotential mit sich bringt als die inhaltliche Integration. Im Falle der IF sorgt die Integration zudem für ein erhöhtes Wirksamkeitspotential sowohl für das Vorhaben wie auch für ihre lokalen Arbeitgeber – und auch das unabhängig von der Art ihrer Integration. Bei integrierten EH, die aufgrund ihres Profils vergleichsweise lose in Partnerorganisationen integriert sind, gerät der Fokus auf die Partnerorganisation durch die formale und inhaltliche Integration jedoch leicht aus dem Blickfeld. Dementsprechend gibt es Anhaltspunkte, dass die Wirksamkeit von EH für ihr Vorhaben zu Lasten der Wirksamkeit für ihre Partnerorganisation gehen kann. Daneben wird das Wirksamkeitspotential des integrierten Instrumenteneinsatzes von einer Reihe weiterer Faktoren beeinflusst. Die Evaluierung bestätigt die große Bedeutung des profilgerechten Einsatzes und der Berücksichtigung der Partnerbedarfe für das Wirksamkeitspotential der Instrumente. Außerdem ist die die Güte der Planung und Ausgestaltung von EH- und IF-Plätzen und die Einbindung der Personalinstrumente in die Ziele des Vorhabens von großer Bedeutung für ihr Wirksamkeitspotential. Steuerung Durch die Strukturreform wurden die kohärente Außendarstellung deutscher entwicklungspolitischer Positionen sowie der entwicklungspolitische Dialog mit den Partnerländern gestärkt. Positiv hervorzuheben ist auch eine Verlagerung von Zuständigkeiten an die Botschaften. Gleichzeitig machen die Befunde dieser Evaluierung aber auch deutlich, dass die Rolle der WZ- Referate in den Botschaften sowie die Kommunikationsstrukturen zwischen dem BMZ, der EZ- Außenstruktur und den DO noch nicht ausreichend definiert sind. Sie bedürfen weiterer Klärung und ggf. zusätzlicher Regelungen, damit die vom BMZ angestrebte strategiekonforme und wirkungsorientierte Rollenaufteilung zwischen politischer Steuerung und Durchführung weiter voranschreitet. Dieser Befund über die Fortschritte, aber auch über die bleibenden Herausforderungen deckt sich weitgehend mit den Ergebnissen des DAC-Prüfberichts für Deutschland aus dem Jahr 2015. Die politische Steuerungsfähigkeit des BMZ gegenüber der Durchführungsebene ist durch die Stärkung der Außenstruktur und eine klarere Trennung von Durchführungsverantwortung und politischer Steuerungsverantwortung gestärkt worden. Mit der Schaffung zusätzlicher Stellen für WZ-R an deutschen Botschaften ist eine intensivere Begleitung und Koordination der EZ-Vorhaben durch die WZ-R sowie eine verstärkte Präsenz in den Gebergremien vor Ort ermöglicht. Auch die Verlagerung von Zuständigkeiten in die Außenstruktur hat zu einer Aufwertung der Rolle der WZ- Referate gegenüber den DO geführt. Trotz einer grundsätzlichen formalen Rollenklärung bestehen allerdings nach wie vor formal nicht eindeutig abgegrenzte Zuständigkeiten sowie unterschiedliche Auffassungen zwischen BMZ und DO zu zentralen Aspekten der Aufteilung zwischen politischer Steuerung und Durchführungsverantwortung. Auch die Kommunikationsabläufe zwischen den Länderreferaten im BMZ und den WZ-R sind wenig formalisiert. In der Praxis stellen sich die tatsächliche Rollenaufteilung und die Kommunikationsstrukturen zwischen BMZ, Botschaften und DO als xii
Ergebnis eines kontinuierlichen Aushandlungsprozesses zwischen den involvierten Akteuren höchst unterschiedlich dar. Diese Form einer dezentralen Rollenklärung zwischen den einzelnen Akteuren ist mit teilweise erheblichen Reibungsverlusten verbunden. Mit der Übertragung der ausschließlichen Verantwortung für den sektorpolitischen Dialog an die Botschaften sind die WZ-R in die Lage versetzt worden, deutsche Positionen besser in den Geber- und Partnerdialog einzubringen. Aufgrund dieser Kompetenzverlagerung sind die Botschaften heute wesentlich besser in inhaltliche Diskussionen in den Partnerländern einbezogen. Allerdings ist der Personalaufwuchs in den WZ-Referaten offenbar nicht hinreichend, um den ausgeweiteten Aufgaben vollumfänglich gerecht werden zu können. WZ-R stoßen häufig zeitlich wie auch fachlich an ihre Kapazitätsgrenzen und sind nach wie vor auf die Unterstützung bzw. Begleitung durch die DO angewiesen. Die Sichtbarkeit des BMZ bzw. der WZ-R und die kohärente Außendarstellung deutscher entwicklungspolitischer Positionen ist durch die Strukturreform verbessert worden. Gleichwohl ist die Komplexität des deutschen TZ-Instrumentariums für andere Geber wie auch Partner nach wie vor schwierig zu durchschauen. Die Instrumentenintegration wird von ihnen primär als eine Reform mit Relevanz „nach innen“ angesehen, welche die Transparenz und Kooperationsfähigkeit der deutschen TZ aus Außensicht nicht maßgeblich verändert hat. Empfehlungen an das BMZ E.5.1: Unter Beibehaltung der Forderung nach grundsätzlicher formaler Integration der Personalinstrumente in das Auftragsverfahren sollte hinreichend Spielraum für notwendige planerische Flexibilität bei der Gestaltung der Instrumentenkonzepte durch die TZ-Vorhaben eingeräumt werden. E.5.2.1: Insbesondere bei Neuvorhaben sollte das BMZ dahingehend mehr Flexibilität in der Planung gewähren, verbindliche CD-Strategien sowie darauf basierende Instrumenten- und HCD-Konzepte erst innerhalb des ersten Programmjahres sukzessive zu entwickeln, bzw. die Möglichkeit zu schaffen, solche Konzepte ohne großen Aufwand (etwa per Änderungsangebot) anpassen zu können. E.5.6.1 Es wird empfohlen, dass das BMZ es durch entsprechende Richtlinien ermöglicht, unter spezifischen, abzustimmenden Bedingungen bilaterale und regionale SFF für den flexiblen Einsatz flankierender Personalinstrumente zu nutzen. E.6.3: Sowohl bei Vorhaben mit integrierten Instrumenten wie auch bei den integrierten Instrumenten selbst kann von einem erhöhten Wirkungspotential ausgegangen werden: Daher wird empfohlen, bei allen TZ-Vorhaben wenigstens auf die inhaltliche Integration aller geeigneten TZ-Instrumente hinzuwirken, sofern eine formale Integration nicht möglich bzw. anzustreben ist. E.7.1: Das BMZ sollte in Erwägung ziehen, weitere Entscheidungsbefugnisse an die EZ- Außenstruktur zu delegieren und dieser zusätzliche personelle Ressourcen zur Verfügung zu stellen. Hierbei sollten auch der kontinuierliche und bedarfsgerechte Zugang der WZ-R xiii
zu notwenigen Fachinformationen und die fachliche Unterstützung durch die Sektorreferate gesichert werden. E.7.2: Verfahrensregeln und Kommunikationslinien zwischen BMZ, WZ-R und DO sollten in einem höheren Detaillierungsgrad geregelt werden, um effiziente Kommunikations- und Entscheidungsstrukturen zwischen allen Beteiligten sicherzustellen und eine höhere Verfahrenssicherheit zu schaffen. Dabei sollte den WZ-R eine noch mehr steuernde und mit Befugnissen ausgestattete Funktion zugeordnet werden. E.7.3: Kompetenzverteilungen zwischen den DO und WZ-R sollten trennschärfer aufgeteilt und der „Bunte Bereich“ unklar verorteter Zuständigkeiten reduziert werden, um insbesondere auf der fachlichen Ebene Redundanzen und Kompetenzkonkurrenzen zu vermeiden. Klärungsbedarf besteht dabei vor allem bei der Erstellung vom Programmvorschlägen, Auswahl von und Dialog mit politischen Partnern, dem strategischen Sektordialog /der Sektorkoordination, sowie der Instrumentenplanung. E.7.4: Dem BMZ wird empfohlen, Anreize und Verfahren hinsichtlich der Auswahl von besonders erfahrenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern für die Funktion als WZ-R zu optimieren. Empfehlungen an BMZ und GIZ E.5.4.1: Es wird empfohlen, die Leitbilder und Profile der Personalinstrumente in Hinsicht auf eine größere Trennschärfe zu überarbeiten und dabei die spezifischen Alleinstellungsmerkmale, die den besonderen Wert der Instrumente ausmachen, hervorzuheben. E 6.1.2: Es wird empfohlen, im Einzelfall zu prüfen, ob und inwieweit Partnerorganisationen an der Finanzierung von EH-Stellen beteiligt werden können, um Bedarfsorientierung und Ownership zu stärken. Empfehlungen an die GIZ E.5.2.2: Die Zielbeiträge aller Instrumente sowie alternative Instrumentenkombinationen sollten detailliert durchdacht, dokumentiert, kommuniziert und gemonitort werden. E.5.2.3: Die Planungstiefe bzw. die Dauer der Prüfmissionen sollte erhöht werden, um der Komplexität der Wirkungsbeiträge aller Instrumente in der Partnerlandschaft des Vorhabens Rechnung zu tragen. E.5.3: Der GIZ wird empfohlen, Anreize für den Einsatz von EH und IF zu schaffen, um die Attraktivität ihrer Nutzung im Rahmen des für die Konzeption geeigneten Instrumenteneinsatzes für Planer von Vorhaben und Auftragsverantwortliche zu vergrößern (auch E.5.4.3). xiv
E.5.4.2: Der GIZ wird empfohlen, in Vorhaben die Instrumente EH und IF weniger als de facto Programmmitarbeiter einzubinden, sondern sie stärker auf Basis ihrer Profile einzusetzen, um die spezifischen Alleinstellungsmerkmale der Instrumente klar in Wert zu setzen und für Vorhaben nutzbar zu machen. E.5.4.3: Es wird empfohlen, alle für die Vorbereitung, Planung und Durchführung von Vorhaben Verantwortlichen (u.a. AV-V, AV, AMA, Fachplaner, Gutachterinnen und Gutachter in Prüfmissionen) in hinreichend intensiver Weise mit den Spezifika der Personalinstrumente und den ihnen am besten zuzuordnenden Einsatzmöglichkeiten vertraut zu machen und zu vermitteln, unter welchen Bedingungen welches Instrument welche Beiträge für ein TZ-Vorhaben liefern kann. E.5.5.1: Es wird empfohlen, dass die an der Prüfung und Planung von Vorhaben Beteiligten den identifizierten Partnerorganisationen frühzeitig hinreichend ausführliche und detaillierte Informationen über das Spektrum der zur Verfügung stehenden Instrumente vermitteln, damit die Partnerorganisationen informierte Entscheidungen treffen können. E.5.5.2: Es wird empfohlen, dass auf der Basis gründlicher Akteursanalysen sowie Stellen- bzw. Projektplatzprüfungen (Notwendigkeit längerer Prüfmissionen) als Regelfall mit den Partnerorganisationen klare Zielabsprachen für die Kooperation getroffen und in geeigneter Form dokumentiert werden. E.5.6.2: Der GIZ wird empfohlen, durch eine veränderte Gestaltung von Arbeits- und Dienstverträgen (bzw. Zuschussvereinbarungen) eine flexiblere Personaleinsatzplanung zu ermöglichen und dabei auch Versetzungen und vorzeitige Exit-Möglichkeiten zu berücksichtigen. E.5.7.1: Es wird empfohlen, zur Erhöhung der Steuerungsfähigkeit des Vorhabensmanagements gegenüber den Personalinstrumenten EH und IF klarere Strukturen (bzgl. Weisungen, Austausch, Einbindung etc.) in Vorhaben zu etablieren und dabei insbesondere Partnerorganisationen und lokale Arbeitgeber einzubeziehen. E.5.7.2: Die vertragsbedingte, relative ‚Unabhängigkeit‘ der IF gegenüber Vorhaben sollte dahingehend kritisch überprüft werden, wie unter Wahrung des spezifischen Profils eine engere Anbindung an Programme ermöglicht werden kann. E.5.7.3: Es wird empfohlen, im Rahmen der vertragsbedingten Ungleichbehandlungen vermeidbare administrative Unterschiede zwischen Personalinstrumenten abzubauen. Dies sollte in Abhängigkeit von der jeweiligen Einsatzform ggf. auch eine Prüfung des Mitarbeiterstatus von EH beinhalten. E.6.1.1: Der GIZ wird empfohlen, im Sinne des Subsidiaritätsprinzips bei Instrumentenplanungen für Vorhaben regelmäßig den Einsatz regionaler und nationaler Fachkräfte anstelle xv
entsandter Fachkräfte zu prüfen und ggf. zu begründen, warum Stellenbesetzungen mit entsandten Fachkräften unabdingbar sind. E.6.2.1: Es wird empfohlen, die Planung von Wirkungsbeiträgen aller Instrumente und Partner und die potentiellen Synergieeffekte in Instrumentenkonzepten, Wirkungsgefügen und - matrizen konzeptionell zu verankern und systematisch zu dokumentieren. E.6.2.2: Durch eine zielorientiert enge Koordination von Instrumenten und Partnern sollte das Eintreten der geplanten Synergieeffekte im Monitoring überwacht und gesteuert werden. Monitoringsysteme müssen dafür ggf. angepasst werden. E.6.2.3: Spezifische Instrumentenkombinationen (z.B. die Kombinationen aus Finanzierung und Personalinstrumenten oder EH und HCD) und die Möglichkeit eines sequentiellen Einsatzes von Instrumenten sollten vermehrt geprüft werden. E.6.2.4: Zudem sollten mögliche Synergien zwischen Vorhaben in einem Land betrachtet werden – was z.B. auch Vorhaben der FZ, des ZFD oder ESÜH-Projekte einschließen kann. xvi
Inhalt 1. Einleitung ...................................................................................................................................... 6 1.1 Hintergrund und Anlass der Evaluierung: Die Integration der TZ-Instrumente .................. 6 1.2 Ziele der Evaluierung .......................................................................................................... 9 1.3 Gegenstand der Evaluierung ............................................................................................. 10 1.4 Aufbau des Berichts .......................................................................................................... 12 2. Theorie des Wandels ................................................................................................................... 14 2.1 Zieldimensionen der Strukturreform ................................................................................ 14 2.2 Rekonstruierte Wirkungslogik der Instrumentenintegration ........................................... 15 2.3 Wirkungshypothesen und Evaluierungsfragen ................................................................. 17 3. Methodisches Vorgehen ............................................................................................................. 21 3.1 Bewertungskriterien und Indikatoren .............................................................................. 22 3.2 Länderfallstudien .............................................................................................................. 25 3.3 Leitfadengestützte Interviews .......................................................................................... 26 3.4 Online-Befragungen .......................................................................................................... 26 3.5 Dokumentenanalyse ......................................................................................................... 28 3.6 Begrenzungen der Methodik ............................................................................................ 28 4. Instrumente und Portfolio der deutschen TZ.............................................................................. 30 4.1 Deutsche TZ im internationalen Kontext .......................................................................... 30 4.2 Instrumente der staatlichen Technischen Zusammenarbeit: Profile und Portfolioübersicht ............................................................................................................. 33 4.3 Instrumentenintegration .................................................................................................. 39 5. Planung und Einsatz integrierter Instrumente ............................................................................ 41 5.1 Stand der integrierten Programmierung .......................................................................... 42 5.2 Zielorientierter Einsatz der Instrumente .......................................................................... 50 5.3 Zielvorgaben für den Instrumenteneinsatz ...................................................................... 59 5.4 Profilgerechtigkeit ............................................................................................................. 65 5.5 Partnerorientierung .......................................................................................................... 76 5.6 Flexibilität des Instrumenteneinsatzes ............................................................................. 86 5.7 Steuerung und Koordination des Instrumenteneinsatzes ................................................ 94 6. Wirkungspotenzial integrierter TZ-Vorhaben ........................................................................... 100 6.1 Wirtschaftlichkeit des Instrumenteneinsatzes ............................................................... 101 6.2 Synergieeffekte integrierter Instrumente ....................................................................... 107 6.3 Wirksamkeitseinschätzungen ......................................................................................... 112 6.4 Einflussfaktoren auf die Wirksamkeit integrierter TZ-Instrumente ................................ 118 7. Stärkung der entwicklungspolitischen Gestaltungsfähigkeit der Bundesregierung ................. 133 7.1 Steuerungsfähigkeit des BMZ ......................................................................................... 134 7.2 Entwicklungspolitische Dialogfähigkeit der deutschen EZ .............................................. 138 7.3 Transparenz und Außendarstellung der deutschen EZ ................................................... 138 7.4 Entwicklungspolitische Gestaltungsfähigkeit: Fazit ........................................................ 140 8. Schlussfolgerungen und Empfehlungen .................................................................................... 142 9. Literatur..................................................................................................................................... 155 10. Anhänge .................................................................................................................................... 158 Anhang 1: Zielmatrix, Zieldimension 1 und 2............................................................................ 158 Anhang 2: Rekonstruierte Wirkungslogik der Instrumentenintegration................................... 161
Tabellen Tabelle 1: Bewertungskriterien und Indikatoren ................................................................................ 22 Tabelle 2: Stand der Instrumentenintegration .................................................................................... 43 Tabelle 3: Wahrgenommene Wertschätzung der Fachkräfte, Häufigkeiten Einzelitems und Index ... 48 Abbildungen Abbildung 1: Wirkungsmodell zur Instrumentenintegration .............................................................. 15 Abbildung 2: Mittelwertvergleich der Einschätzung der AV bezüglich der Eigenschaften der Instrumente ........................................................................................................................................ 47 Abbildung 3: Bewertung der Effektivität der Arbeit nach der Fusion im Vergleich zu vorher durch EH und IF .................................................................................................................................................. 54 Abbildung 4: Gründe für den Nichteinsatz von Instrumenten ........................................................... 57 Abbildung 5: Zielvorgaben für den Instrumenteneinsatz bei der Planung des Instrumentenkonzepts ............................................................................................................................................................ 60 Abbildung 6: Weitere Einflüsse auf die Planung des Instrumentenkonzepts neben den Zielvereinbarungen zum Instrumenteneinsatz ................................................................................... 62 Abbildung 7: Wäre das Instrumentenkonzept Ihres Vorhabens ohne zahlenmäßige Zielvorgaben bzw. Instrumentenquoten anders geplant worden? .......................................................................... 63 Abbildung 8: Mittelwertvergleich der Aussagen über Partnerorganisation bzw. lokalen Arbeitgeber ............................................................................................................................................................ 69 Abbildung 9: Vergleich des zeitlichen Umfangs der wesentlichen Tätigkeiten von EH und IF ............ 70 Abbildung 10: EH-Einsatzebenen gemäß Selbsteinschätzung ............................................................ 71 Abbildung 11: Mittelwertvergleich der Motivation bzw. der Erwartungen der EH und IF ................. 72 Abbildung 12: Partnerorientierung des Instrumentenmix ................................................................. 79 Abbildung 13: Erhebung des HCD-Bedarfs in den Vorhaben.............................................................. 83 Abbildung 14: Einschätzungen von erfahrenen IF und EH zur Änderung der Partnerorientierung seit der Fusion ........................................................................................................................................... 85 Abbildung 15: Kontextänderungen: Anpassung des Instrumentenkonzepts ..................................... 87 Abbildung 16: Warum werden sinnvolle Änderungen des Instrumentenkonzepts nicht umgesetzt? ............................................................................................................................................................ 88 Abbildung 17: Warum werden Instrumente aus dem SFF finanziert? ................................................ 92 Abbildung 18: Regelmäßige Beteiligung am TZ-Vorhaben von EH und IF .......................................... 96 Abbildung 19: Einschätzung der AV zur Steuerbarkeit von Fachkräften ............................................ 97 Abbildung 20: Weisungsbefugnisse und Verpflichtungen gegenüber Partnern und GIZ von EH und IF ............................................................................................................................................................ 98 Abbildung 21: Bürokratisierung der Arbeit von EH und IF durch die Integration ............................. 105 Abbildung 22: Wirtschaftlichkeit der Arbeit von EH und IF nach Fusion im Vergleich zu vorher ..... 106
Abbildung 23: Einschätzung von Synergien mit anderen Instrumenten durch EH und IF ................ 111 Abbildung 24: Vergleich der Wirksamkeitseinschätzung von AV mit und ohne integrierte Instrumente ...................................................................................................................................... 114 Abbildung 25: Veränderte Wirksamkeitseinschätzung durch AV in Vorhaben mit Vorgänger ......... 115 Abbildung 26: Bewertung der Wirksamkeit ihrer Arbeit bezüglich der Zielerreichung für PO/AG durch EH und IF ................................................................................................................................. 117 Abbildung 27: Ausgewählte Einflussfaktoren für die Wirksamkeitseinschätzung integrierter Instrumente durch Auftragsverantwortliche .................................................................................... 120 Abbildung 28: Einflussfaktoren auf die Wirksamkeitseinschätzungen für das Programm von EH und IF ....................................................................................................................................................... 123 Abbildung 29: Einflussfaktoren der Wirksamkeit von EH und IF für ihre Partnerorganisationen .... 126 Abbildung 30:Einflussfaktoren der Wirksamkeitseinschätzung von EH und IF für ihre Partnerorganisationen ...................................................................................................................... 129 Kasten Kasten 1: Auftragsverfahren und Programmvorschläge ..................................................................... 32 Kasten 2: Spannungsverhältnis Partnerorientierung – Programmorientierung ................................. 77 Kasten 3: Prüfmissionen ..................................................................................................................... 80 Kasten 4: Erstellung eines Programmvorschlags .............................................................................. 136
Abkürzungen und Akronyme AA Auswärtiges Amt AIZ Akademie für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) AMA Auslandsmitarbeiterin / Auslandsmitarbeiter der GIZ AV Auftragsverantwortliche / Auftragsverantwortlicher AV-V Auftragsverantwortliche / Auftragsverantwortlicher für die Vorbereitung B8 Bereich Deutschland der GIZ BA Bundesagentur für Arbeit BGR Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe BK Bewertungskriterium BMUB Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit BMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung CIM Centrum für Internationale Migration und Entwicklung CP Capacity Development DED Deutscher Entwicklungsdienst DIE Deutsches Institut für Entwicklungspolitik DO Durchführungsorganisation DöAG Deutsche öffentliche Auftraggeber ECDPM European Centre for Development Policy Management EF Evaluierungsfrage EFK Einheimische Fachkraft EH Entwicklungshelferin / Entwicklungshelfer EhfG Entwicklungshelfer-Gesetz ELZFK Entsandte Langzeitfachkraft ENF Entsandte Fachkraft ESÜH Entwicklungsorientierte Not- und Übergangshilfe EZ Entwicklungszusammenarbeit FMB Fach- und Methodenbereich der GIZ FP Fachplanerin/Fachplaner FZ Finanzielle Zusammenarbeit GIZ Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit gPV gemeinsamer Programmvorschlag GTZ Gesellschaft für technische Zusammenarbeit HCD Human Capacity Development IF Integrierte Fachkraft ILZFK Internationale Langzeitfachkraft InWEnt Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau KV Kooperationsvorhaben KZFK Kurzzeitfachkraft LD Landesdirektorin/Landesdirektor LMI Ländermanagerin/Ländermanager Inland der GIZ LR Länderreferentin/Länderreferent LZFK Langzeitfachkraft M Maßnahme M&E Monitoring und Evaluierung MENA Middle East and North Africa MoU Memorandum of Understanding NLZFK Nationale Langzeitfachkraft ODA Official Development Assistance OECD/DAC Development Assistance Committee der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung PM Portfoliomanager PO Partnerorganisation PTB Physikalisch-Technische Bundesanstalt
PV Programmvorschlag RF Rückkehrende Fachkraft RLZFK Regionale Langzeitfachkraft SFF Studien- und Fachkräftefonds SGE-CIM Spezialisierte Geschäftseinheit CIM SGE-EH Spezialisierte Geschäftseinheit Entsendung Entwicklungshelfer/-innen der GIZ TZ Technische Zusammenarbeit UNV United Nations Volunteers UZ Unterziel WZ Wirtschaftliche Zusammenarbeit WZ-R Referentinnen und Referenten für wirtschaftliche Zusammenarbeit ZAK Zustimmung zur Angebotskonzeption ZD Zieldimension ZFD Ziviler Friedensdienst 5
1. Einleitung Im Rahmen der Strukturreform der Technischen Zusammenarbeit (TZ) wurden mit Wirkung vom Januar 2011 die Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), der Deutsche Entwicklungsdienst (DED) und die Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH (InWEnt) zur Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) fusioniert. Hierdurch entstand eine einheitliche Durchführungsorganisation (DO) der deutschen Technischen Zusammenarbeit (TZ). Die GIZ bündelt die Kompetenzen und langjährigen Erfahrungen der drei Vorgängerorganisationen und führt das Repertoire der zahlreichen Instrumente der TZ unter einem Dach zusammen, um sie 2 integriert einzusetzen – also in Vorhaben verbunden und auf gemeinsame Ziele ausgerichtet. Dadurch sollen unter anderem die Effektivität und die Effizienz der Durchführungsstruktur der TZ erhöht und, zusammen mit anderen Maßnahmen, die politische Gestaltungsfähigkeit der Bundesregierung gestärkt werden. Die DEval-Evaluierung der Integration der Instrumente der Technischen Zusammenarbeit hat vier Jahre nach der Reform die Umsetzung der Instrumentenintegration und das Wirkungspotenzial des kombinierten TZ-Instrumenteneinsatzes untersucht und bewertet. 1.1 Hintergrund und Anlass der Evaluierung: Die Integration der TZ-Instrumente Der Aufbau adäquater Kapazitäten in Entwicklungsländern – definiert durch den Entwicklungsausschuss der OECD (Development Assistance Committee, OECD/DAC) als „die Fähigkeit von Menschen, Organisationen und der Gesellschaft insgesamt, ihre Angelegenheiten erfolgreich zu bewältigen“ (OECD/DAC, 2006) – stellt einen Schlüsselfaktor für substanzielle Entwicklungsfortschritte dar (OECD/DAC, 2010: 89). Die Unterstützung der Partnerländer beim Aufbau solcher Kapazitäten (Capacity Development, CD) zählt daher zu den Kernaufgaben der internationalen Entwicklungszusammenarbeit (EZ). Die Bedeutung von Capacity Development für eine wirksame EZ ist in den vergangenen Jahren mit der Formulierung entsprechender international anerkannter Prinzipien für eine wirksamere EZ – 3 zu denen nicht zuletzt der Grundsatz größerer Eigenverantwortung der Partnerländer für die ihre Entwicklungsstrategien und die Koordination externer Unterstützung zählt – zudem weiter gestiegen. Gleichzeitig steht die internationale EZ, gerade mit Blick auf eine wirksamere Ausgestaltung der externen Unterstützung für das Capacity Development in den Partnerländern, vor anspruchsvollen Herausforderungen: So legen zumindest Teile der internationalen Diskussion nahe, dass gerade bei der Anwendung der Wirksamkeitsprinzipien bislang bestenfalls moderate Fortschritte zu verzeichnen sind (Keijzer, 2013). Vor allem in Bezug auf einen wirksamen, effizienten und zielgenauen Ressourceneinsatz sowie eine einheitliche und kohärente Gestaltung der EZ gibt es ein ausgeprägtes Optimierungspotenzial, wie auch die OECD/DAC Peer Reviews wiederholt anmerkten (OECD/DAC, 2005, 2010). Diesen Herausforderungen muss sich auch die deutsche EZ stellen, zumal die GIZ zu den international größten Anbietern von CD zählt. In der deutschen EZ ist die Technische Zusammenarbeit das wichtigste Mittel zur Förderung des Capacity Development. Mit einem 2 Als TZ-„Vorhaben“ werden in diesem Bericht die TZ-Module eines Auftrags des BMZ für die Durchführung eines Programmvorschlags bezeichnet, die im Feld oft auch als Projekt oder Programm der GIZ bezeichnet werden. Diese Begriffe – etwa in Zitaten – sind synonym zu verstehen. 3 Die fünf Prinzipien der Paris-Erklärung für eine wirksamere EZ sind: Eigenverantwortung, Partnerausrichtung, Harmonisierung, ergebnisorientiertes Management und gegenseitige Rechenschaftspflicht (OECD/DAC, 2005). 6
Volumen von rund 2,6 Mrd. Euro an ODA-Mitteln für die TZ im Jahr 2014 (BMZ, 2016d) ist Deutschland im internationalen Vergleich ein wichtiger Akteur im Bereich Capacity Development. Die deutsche TZ ist von Regierungen der Partnerländer und anderen Gebern als wirkungsvoll und relevant anerkannt (OECD/DAC, 2010: 93). Gleichzeitig wurde in den Prüfberichten des OECD/DAC von 2001, 2005 und 2010 wiederholt die institutionelle Überkomplexität und Fragmentierung des deutschen EZ-Systems als wichtiges Hindernis für einen wirksameren deutschen Beitrag bemängelt. Diese in den DAC-Prüfberichten bemängelte Überkomplexität manifestierte sich bis zur Fusion darin, dass zahlreiche Akteure als Durchführungsorganisationen im Feld der deutschen TZ agierten: Die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) führte seit 1975 technische Beratung im Rahmen von Entwicklungsprojekten durch. Der Deutsche Entwicklungsdienst (DED) entsandte Entwicklungshelferinnen und Entwicklungshelfer (EH), die gemäß Entwicklungshelfer-Gesetz (EhfG) einen zeitlich befristeten Entwicklungsdienst ohne Erwerbsabsicht leisteten. Die DED-EH sollten Partnerorganisationen (PO) in Partnerländern beraten, anschließend wieder nach Deutschland in ihren Beruf zurückkehren und sich hier für entwicklungspolitische Belange 4 einsetzen. InWEnt (Internationale Weiterbildung und Entwicklung) konzipierte und setzte Capacity- Building-Programme in der Internationalen Zusammenarbeit um. Die Programme richteten sich an Fach- und Führungskräfte aus Politik, Verwaltung, Wirtschaft und Zivilgesellschaft. Als Instrumente dienten hierbei Weiterbildung und Training, Dialog, Netzwerkbildung und Personalentwicklungsberatung. Die Programme sollten Menschen darin unterstützten, betriebliche, organisatorische und politische Veränderungsprozesse zu gestalten. Die Programme hatten überwiegend einen regionalen Ansatz. Das Centrum für Internationale Migration (CIM), vormals eine Arbeitsgemeinschaft der GTZ und der Bundesagentur für Arbeit (BA) – seit der Fusion eine AG der GIZ und der BA –, vermittelt seit 1980 deutsche und europäische Fach- und Führungskräfte als Integrierte Fachkräfte (IF) in entwicklungsrelevante Arbeitsstellen unter anderem in Partnerländer der deutschen EZ. CIM wie DED waren somit vor der Fusion für die Personelle Zusammenarbeit verantwortlich, 5 InWEnt für Human Capacity Development (HCD) und die GTZ für die Technische Zusammenarbeit. Diese Vielfalt an TZ-Organisationen erlaubte zwar eine diversifizierte Kooperation mit Partnern auf unterschiedlichen Ebenen im Mehrebenen-System – für die Partner wie auch für andere Geber war die deutsche EZ-Landschaft aber oft unübersichtlich und sie verursachte erhebliche Transaktionskosten. Auch in der Geberkoordinierung traten die Akteure der deutschen EZ nicht einheitlich auf und nahmen etwa an Koordinationstreffen häufig mit Repräsentanten verschiedener Organisationen 4 Dabei war der DED nicht nur Entsendeorganisation für Fachkräfte nach dem Entwicklungshelfergesetz der deutschen staatlichen Entwicklungszusammenarbeit sowie Durchführungsorganisation für das BMZ-Programm „Ziviler Friedensdienst“ (ZFD), sondern hat darüber hinaus als „Zweiten Gesellschaftszweck“ die Förderung entwicklungsrelevanter einheimischer Organisationen und Selbsthilfe-Initiativen in den Partnerländern zu einer eigenständigen Arbeitslinie aufgebaut. Für die Geschichte des DED bzw. den Wandel des Entwicklungshelferbildes durch die Zeit vgl. die umfangreiche DEval-Evaluierung „Vermittlung von Entwicklungshelferinnen und Entwicklungshelfern als Personalinstrument in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit“ (DEval, 2015). 5 Der Begriff „HCD“ wurde jedoch erst in der GIZ geprägt. 7
und der deutschen Botschaft teil. Entsprechend waren einheitliche Positionen häufig schwer und mit teils nicht unerheblichem Mehraufwand abzustimmen und Zuständigkeiten nicht klar definiert. Eine Reform des Vorfelds der deutschen EZ stand dementsprechend seit geraumer Zeit auf der entwicklungspolitischen Agenda, gestaltete sich jedoch politisch schwierig, wie sich nicht zuletzt an der im Jahr 2006 angestoßenen, aber letztlich nicht umgesetzten Zusammenführung von Finanzieller (FZ) und Technischer Zusammenarbeit zeigte. Bereits seit Ende der 1990er Jahre wurde daher eine institutionelle Reform des deutschen EZ- 6 Systems diskutiert, die von der „ganz großen Fusion“ (des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit [BMZ] und des Auswärtigen Amtes [AA]) über die „große Fusion“ (der FZ mit der TZ) bis zur „kleinen Fusion“ der TZ-Vorfeldorganisationen reichte, die schließlich auf Beschluss der Bundesregierung vom Juli 2010 vollzogen wurde: Nach relativ kurzer Vorbereitungszeit wurden bereits im Januar 2011 im Rahmen der Strukturreform der Technischen Zusammenarbeit die GTZ, der DED und InWEnt zur GIZ fusioniert. Mit der Strukturreform verfolgte das BMZ laut Kabinettsbeschluss vom 07.07.2010 zwei zentrale Ziele, die im Rahmen dieser Evaluierung in Bezug auf den Instrumenteneinsatz untersucht wurden: 1. „Wir wollen die anerkannte Vielfalt der Instrumente der bilateralen TZ erhalten, zugleich wollen wir die Wirtschaftlichkeit erhöhen und die organisatorischen Strukturen straffen, die Instrumente bündeln, sie transparenter und flexibler gestalten und sie zukunftsorientiert weiter entwickeln.“ 2. „Wir wollen die politische Gestaltungsfähigkeit der Bundesregierung stärken, einen einheitlichen (kohärenten) und sichtbaren Außenauftritt der deutschen EZ im Rahmen der Gestaltung der auswärtigen Beziehungen sicherstellen und Deutschland als innovativen Motor und Partner der internationalen Entwicklungspolitik etablieren.“ (BMZ, 2010, Hervorhebungen im Original) Die Instrumente der fusionierten Organisationen, also die EH des ehemaligen DED und die Maßnahmen von InWEnt, sollten entsprechend zusammen mit den IF von CIM in die TZ-Vorhaben integriert werden. Im Rahmen dieser Integration wurden die Instrumente in das Auftragsverfahren überführt, wodurch die Budgetmittel für den Einsatz der Instrumente an fest 7 vereinbarte Vorhabensziele gekoppelt wurden. Dagegen waren der DED, CIM und InWEnt (nur Personal- und Sachkosten) als Zuwendungsempfänger vor der Fusion nicht an einzeln definierte 8 Aufträge gebunden. Bereits deutlich vor der Strukturreform (2007) hatte das BMZ begonnen, die Maßnahmen der Durchführungsorganisationen und damit auch die im Rahmen dieser Evaluierung betrachteten Instrumente in koordiniert geplanten EZ-Programmen zusammenzuführen (BMZ, 2009). An diesen gemeinsamen Programmvorschlägen (gPV) waren und sind neben den zur GIZ fusionierten Organisationen auch die anderen Durchführungsorganisationen der staatlichen deutschen EZ (KfW, 6 Bereits die Koalitionsvereinbarung der Bundesregierung von 1998 sah vor, „die staatliche Entwicklungszusammenarbeit [zu] straffen und die Zusammenlegung verschiedener Durchführungsorganisationen [zu] prüfen“ (Ashoff, 2009). 7 Im Auftragsverfahren werden konkrete TZ-Vorhaben mit klar definierten Zielen und Budgets fest vom BMZ an Durchführungsorganisationen gemäß einem Programmvorschlag beauftragt. 8 In einer Übergangsphase von 2011 bis 2012 wurden der Entwicklungsdienst innerhalb der neuen GIZ und die ehemaligen InWEnt-Programme noch im Zuwendungsverfahren finanziert. Ab 2012 wurden beide Instrumente im Auftragsverfahren finanziert und zunehmend in TZ-Vorhaben integriert. Die Mittel, die DED, CIM und InWEnt im Jahr 2010 aus Zuwendungen erhielten (245 Mio. Euro), standen ab 2012 zusätzlich für den TZ-Titel zur Verfügung. 8
9 BGR, PTB) beteiligt. Eine Kooperation verschiedener Instrumente mit gemeinsamen Zielen in Sektorschwerpunkten war für die deutsche TZ 2011 also nicht neu – doch waren diese konzertierten Maßnahmen verschiedener Organisationen mit hohem Koordinations- und Verwaltungsaufwand verbunden, der durch die Zusammenführung der Instrumente in einer Organisation erheblich reduziert werden sollte. Ein Hauptziel der Strukturreform lag darüber hinaus in der Erhöhung der politischen Steuerungsfähigkeit des BMZ gegenüber der deutschen TZ durch eine klarere Trennung von Durchführung und politischer Steuerung. Die Strukturreform zielte daher auf ein „neu ausgerichtetes Verhältnis zwischen entwicklungspolitischer Gestaltung der Bundesregierung und Durchführung“ – so der Kabinettsbeschluss –, d. h. eine effiziente Arbeitsteilung zwischen Bundesregierung und Durchführungsorganisationen. Dies sollte dadurch erreicht werden, dass sich auf der einen Seite das BMZ stärker auf seine ministeriellen Kernaufgaben (Gestaltungs-, Steuerungs-, Koordinierungs- und Aufsichtsfunktion), auf der anderen Seite die neu geschaffene GIZ auf ihre „Durchführungsaufgaben und die Entwicklung durchführungsnaher Methoden“ (BMZ, 2010) konzentriert. Das bedeutet in der Praxis vor allem, dass politische Kernaufgaben nur noch durch Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des BMZ erbracht werden sollen, was zum einen durch eine formale Rollenklärung zwischen Durchführungsorganisationen, BMZ und Botschaften in den Partnerländern, zum anderen durch eine erhebliche personelle Stärkung der Botschaften durch abgeordnete Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aus dem BMZ ermöglicht werden sollte. Die Fusion von drei Durchführungsorganisationen sollte zudem zu einer Reduzierung des Koordinierungsaufwandes seitens des BMZ führen. 1.2 Ziele der Evaluierung Die vorliegende Evaluierung hat ausdrücklich nicht sämtliche Aspekte der Strukturreform von 2011 untersucht – sie ist keine Evaluierung der TZ-Fusion. Das Ziel der Evaluierung ist vielmehr die Bewertung der Umsetzung der TZ-Instrumentenintegration und der damit einhergehenden Veränderungen der Wirksamkeit und der Effizienz des kombinierten Instrumenteneinsatzes in Partnerländern durch die Zusammenführung in einer Organisation. Da die klarere Trennung von politischer Steuerung und Durchführung ein wichtiger Kontextfaktor für die TZ- Instrumentenintegration ist und zudem ein bedeutsamer Aspekt in der Ausgestaltung der Rollen zweier zentraler Akteure dieser Evaluierung – des BMZ und der GIZ – ist, wird der Bereich der politischen Steuerung der TZ in dieser Evaluierung mitbetrachtet. Etwa viereinhalb Jahre nach Inkrafttreten der Strukturreform bietet die Evaluierung damit eine Bestandsaufnahme, inwiefern die theoretischen Vorannahmen zum Nutzen der Integration der TZ- Instrumente zutreffend waren (Abschnitt 2: Theorie des Wandels), d. h., inwiefern die beabsichtigten Verbesserungen eingetreten sind oder welche Anhaltspunkte für korrigierende Steuerungsmaßnahmen identifiziert werden können. Weiterhin soll die Evaluierung dazu beitragen, die Profile der einzelnen TZ-Instrumente für eine erfolgreiche Integration zu schärfen, den Planungsprozess der Integration von Instrumenten in Vorhaben zu optimieren und mögliche Erfolgsfaktoren für eine optimale Planung, Steuerung und Wirkungsorientierung der Instrumentenintegration nutzbar zu machen. 9 Kreditanstalt für Wiederaufbau, Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe, Physikalisch-Technische Bundesanstalt. 9
Da Vorhaben, die seit der Fusion geplant wurden, zum Zeitpunkt der Datenerhebung seit maximal zwei Jahren implementiert wurden, waren Wirkungen einzelner Vorhaben noch nicht evaluierbar – zumal es keine Baseline oder eine Kontrollgruppe gibt, um den integrierten Instrumenteneinsatz mit dem Kontrafaktischen vergleichen zu können. Dementsprechend musste sich die Evaluierung mit Blick auf die Wirkungen der Instrumentenintegration auf der Impact-Ebene weitgehend auf die Bewertung des Vorliegens von Voraussetzungen für ein erhöhtes Wirkungspotenzial beschränken. Die Effekte der Strukturreform wurden daher ausschließlich auf Output- und Outcome-Ebene untersucht. Auch die Effizienz des Instrumenteneinsatzes wurde im Rahmen der Evaluierung geprüft. Durch optimierte Ressourcennutzung und Abbau von Doppelstrukturen sollten infolge der Fusion auch Effizienzgewinne erzielt werden, insbesondere durch den Abbau von Transaktionskosten sowohl an den Standorten in Deutschland als auch in den deutschen EZ-Strukturen in den Partnerländern. Eine Bewertung dieses finanziellen Ertrags der TZ-Fusion (sog. Fusionsrendite) wurde jedoch nicht vorgenommen. Auch die strukturellen Veränderungen durch die Fusion in Deutschland und ihre ökonomischen Auswirkungen sind ausdrücklich nicht Bestandteil dieser Evaluierung. 1.3 Gegenstand der Evaluierung Gegenstand der Evaluierung ist die Integration des TZ-Instrumentariums in Vorhaben der deutschen TZ. Diese Evaluierung versteht TZ-Instrumente als entwicklungspolitische Inputs, die in einem Vorhaben eingesetzt werden, um eine entwicklungspolitische Wirkung zu generieren. Ein Instrument kann dabei auf unterschiedlichen Ebenen, mit unterschiedlichen Partnern und Zielgruppen und mit unterschiedlichen Finanzierungsquellen wirken. Im Rahmen dieser Evaluierung wurden TZ-Instrumente als diejenigen Instrumente (und die Dienstleistung HCD) betrachtet, die für die Instrumentenintegration zur Verfügung stehen (BMZ, 2014d). Entsprechend wurde die Integration der folgenden TZ-Instrumente und Dienstleistungen untersucht, die in Kapitel 4 ausführlich dargestellt werden: 1. Fachkräfte: Langzeitfachkräfte (entsandt und national) Kurzzeitfachkräfte (entsandt und national) Entwicklungshelferinnen und Entwicklungshelfer, Entsandte nach dem EhfG Integrierte Fachkräfte 2. Human Capacity Development 3. Finanzierungsbeiträge 4. Sachgüter Die Dienstleistungsangebote und Formate von InWEnt für Human Capacity Development wurden innerhalb der GIZ zunächst in Kombination mit dem HCD-Instrumentarium der ehemaligen GTZ als Instrument HCD verstanden, später aber – in Abgrenzung zu den Personal-, Sach- und Finanzinstrumenten – als Dienstleistung definiert. Da diese Evaluierung aber die Integration des Instrumentariums aller drei fusionierten Vorfeldorganisationen zum Gegenstand hat, schließt sie die Dienstleistung HCD als Bestandteil der Instrumentenstrategie eines TZ-Vorhabens ausdrücklich mit ein – nicht zuletzt, da HCD noch bis 2013 in der GIZ als eigenständiges Instrument definiert wurde. 10
Innerhalb von TZ-Vorhaben der GTZ wurde traditionell mit internationalen und lokalen Fachkräften wie auch mit Finanzierungen und Sachgütern gearbeitet. Die Herausforderung der Instrumentenintegration bestand daher in der Integration der neuen Personalinstrumente IF und EH in die TZ-Vorhaben der GIZ sowie der Integration der Capacity-Building-Instrumente von InWEnt in die vorhanden (H)CD-Dienstleistungen. Entsprechend wurde die Integration dieser Instrumente und der Dienstleistung HCD schwerpunktmäßig evaluiert. Die einzelnen Instrumente haben unterschiedliche komparative Stärken im Hinblick auf ihre Einsetzbarkeit und ihre Wirksamkeit sowie auf ihr Zusammenspiel mit anderen Instrumenten. Zudem können die Instrumente auf vielfältige Art und Weise miteinander kombiniert werden und auf verschiedenen Ebenen zusammenwirken. Für eine effektive und effiziente Zielerreichung in einem Vorhaben muss daher ein geeignetes Instrumentenkonzept entwickelt werden. Dabei sollen im Rahmen der integrierten Programmierung die am besten geeigneten Instrumente in der optimalen Zusammensetzung für die Ziele eines Vorhabens identifiziert und entsprechend ihren komparativen Stärken eingesetzt werden. Auf der Planungsebene lassen sich drei Integrationsarten der TZ-Instrumente unterscheiden: Formal integriert sind Instrumente, die im Rahmen von TZ-Vorhaben beauftragt und aus Programmmitteln finanziert werden. Inhaltlich integriert sind Instrumente dann, wenn sie separat zur Flankierung eines Vorhabens oder als Beitrag zur Zielerreichung beauftragt werden. Dabei soll ein direkter Bezug zum Wirkungsgefüge des flankierten Vorhabens (Outcome- bzw. Output-Ebene) oder des Sektorschwerpunktes (Impact-Ebene) hergestellt werden. Inhaltlich integrierte Instrumente werden über den Studien- und Fachkräftefonds (SFF) finanziert . 10 Eigenständige Einsätze sind Einsätze ohne inhaltlichen Bezug zum Wirkungsmodell eines Vorhabens. Sie sind in Fällen von politischer oder strategischer Relevanz möglich (BMZ, 2014d). Währen gemäß der Definition das wesentliche Unterscheidungsmerkmal zwischen formaler und inhaltlicher Integration in der Finanzierung der Instrumente liegt, hat die Art der Integration eine große Bedeutung für die Wahrnehmung der beteiligten Akteure (also der Programmplanerinnen und Programmplaner, Managerinnen und Manager sowie der EH und IF auf den jeweiligen Fachkraftstellen) in Bezug auf die Integrierbarkeit und das Wirkungspotenzial. Um dem Gegenstand der Evaluierung gerecht zu werden und die dargestellten Evaluierungsziele zu erreichen, wurden die folgenden drei Kernbereiche analysiert: Planung und Umsetzung von integrierten Instrumentenkonzepten in Vorhaben der deutschen TZ Wirkungen bzw. Wirkungspotenziale von Vorhaben mit integrierten Instrumentenkonzepten Funktionalität der Trennung von Durchführung und politischer Steuerung Auf der Grundlage dieser Analyse werden im vorliegenden Bericht die drei folgenden Evaluierungsfragen beantwortet: 10 Siehe zu diesem Thema Abschnitt 5.6 11
1. Inwiefern werden im Rahmen der Instrumentenintegration die TZ-Instrumente profilgerecht, zielorientiert und bedarfsgerecht geplant und eingesetzt? 2. Inwieweit verfügen instrumentenintegrierte TZ-Programme über ein höheres Wirkungspotenzial als nicht integrierte? 3. In welchem Ausmaß wurde die Steuerungsfähigkeit des BMZ im Rahmen der Strukturreform erhöht? Die Entwicklung der Evaluierungsfragen ist in Kapitel 2 detailliert nachgezeichnet. Die Evaluierungskriterien des OECD/DAC waren kein strukturbildendes Element dieser Evaluierung, da die Untersuchung als eine Instrumentenevaluierung bzw. organisationale Evaluierung verstanden wurde und die genuine Anwendung auf ein Vorhaben oder Programm hier nicht gegeben war. Jedoch sind die Kriterien Relevanz, Effektivität und Effizienz insofern berücksichtigt worden, als zentrale Fragestellungen der Evaluierung diese DAC-Kriterien reflektieren (Abschnitt 3.1). 1.4 Aufbau des Berichts Dieser Evaluierungsbericht ist folgendermaßen aufgebaut: In Kapitel 2 wird zunächst das aus den Zielen der Strukturreform rekonstruierte Wirkungsmodell der Instrumentenintegration dargestellt. In einem zweiten Schritt werden aus dem Modell Wirkungshypothesen abgeleitet, die die Grundlage der Evaluierungsfragen dieser Evaluierung bilden. In Kapitel 3 werden ausgehend von der aus den Evaluierungsfragen entwickelten Evaluierungsmatrix zur Beantwortung der Evaluierungsfragen das methodische Vorgehen sowie der Ablauf der Evaluierung vorgestellt. Hier werden die verwendeten Erhebungsinstrumente und ihre methodischen Grenzen erläutert. In Kapitel 4 werden die TZ-Instrumente detailliert vorgestellt sowie die Arten der Instrumentenintegration erläutert. In Kapitel 5 werden die Ergebnisse zur ersten Evaluierungsfrage zu Planung und Einsatz der TZ-Instrumente detailliert präsentiert. Zu jedem der Bewertungskriterien (BK), also Umsetzung der Integrationsvorgaben, Zielorientierung, Profilgerechtigkeit, Partnerorientierung, Flexibilität, sowie der Koordination von Planung und Einsatz der TZ- Instrumente sowie dem Einfluss von Zielvereinbarungen und anderen sachfremden Vorgaben auf die Instrumentenplanung, werden die empirischen Erkenntnisse wie auch die daraus folgenden Ergebnisse und Bewertungen dargestellt. In Kapitel 6 werden die Ergebnisse zu den Bewertungskriterien der zweiten Evaluierungsfrage bezüglich des Wirkungspotenzials integrierter TZ-Vorhaben erläutert, also zu Wirtschaftlichkeit, Synergien und der Wirkungserwartung bzw. dem Wirkungspotenzial von Vorhaben mit integrierten Instrumentenkonzepten. Im Anschluss werden die Erkenntnisse multivariater statistischer Analysen der Einflussfaktoren auf das Wirkungspotenzial von Vorhaben bzw. integrierten TZ-Instrumenten zusammengefasst. In Kapitel 7 sind die Ergebnisse zur dritten Evaluierungsfrage dargestellt und die Erkenntnisse zur Steuerungsfähigkeit des BMZ, der Effizienz des politischen Dialogs und der Transparenz deutscher TZ werden erläutert. Im abschließenden Kapitel 8 werden die Schlussfolgerungen der Evaluierung zusammengefasst und daraus Empfehlungen abgeleitet. 12
Der gedruckten Version dieses Berichts sind Anhänge zur BMZ-Zielmatrix und der rekonstruierten Wirkungslogik der Instrumentenintegration beigefügt. Die umfangreichen Anlagen zum empirischen Teil der Evaluierung sind digital auf der Website des DEval zu finden. 13
2. Theorie des Wandels 2.1 Zieldimensionen der Strukturreform Der Gegenstand dieser Evaluierung, die Integration der TZ-Instrumente, ist unmittelbarer Bestandteil der „Strukturreform für eine wirkungsvollere Technische Zusammenarbeit“. Das BMZ hat die strategischen Ziele dieser Reform in einer Kabinettsvorlage im Juli 2010 (BMZ, 2010) definiert und sie Ende Juli 2010 in einer ausführlichen Zielmatrix in fünf Zieldimensionen (ZD) und neun Zielen ausdifferenziert (BMZ, 2011b; Anhang 1): ZD 1: Effektivität und Effizienz der Durchführungsstruktur der TZ Ziel 1: Steigerung der Wirksamkeit des Mitteleinsatzes in der Technischen Zusammenarbeit Ziel 2: Erhöhung der Wirtschaftlichkeit des Mitteleinsatzes Ziel 3: Das Know-how der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter wird für die deutsche EZ optimal und qualitätssteigernd in Wert gesetzt ZD 2: Politische Gestaltung durch BMZ/Bundesregierung Ziel 4: Stärkung der Steuerungsfähigkeit der staatlichen TZ durch die Bundesregierung (vor Ort und international) Ziel 5: Erhöhung der Sichtbarkeit der deutschen EZ ZD 3: Wettbewerb Ziel 6: Stärkung von Innovation und Kreativität ZD 4: Stärkung gesellschaftlicher Kräfte in der EZ Ziel 7: Einbindung gesellschaftlicher Kräfte in die Organisation der TZ ZD 5: Verankerung organisatorischer Lernprozesse Ziel 8: Führung eines iterativen Lernprozesses zwischen den Beteiligten Ziel 9: Gewährleistung der rechtlichen und politischen Realisierbarkeit Diese neun Ziele sind weiterhin in 25 Unterziele (UZ) unterteilt und mit 56 Maßnahmen (M) 11 operationalisiert. Der Gegenstand dieser Evaluierung beschränkt sich auf die ersten beiden Zieldimensionen, die den Kern des Kabinettsbeschlusses darstellen. Die Ziele 1–5 sowie ausgewählte Unterziele und Maßnahmen bilden somit den Hintergrund dieser Evaluierung und sind in aggregierter Form als übergeordnete Interventionslogik in das Wirkungsmodell eingegangen, das für diese Evaluierung rekonstruiert wurde (s. nächsten Abschnitt). Zur Beantwortung der Evaluierungsfragen stehen 11 Da Maßnahmen zur Erreichung unterschiedlicher Unterziele z. T. mehrfach genannt wurden, sind es insgesamt nur 45 verschiedene Maßnahmen. 14
somit vorwiegend das Unterziel 3 der BMZ-Zielmatrix (Optimierung des Instrumenteneinsatzes in der deutschen EZ, bessere Nutzung der Synergieeffekte zwischen den vorhandenen Instrumenten und Weiterentwicklung der Instrumente) sowie die Maßnahmen M 3 („Bündelung des Managements der Instrumente durch Einführung eines einheitlichen Zielsystems und Auftragsverfahrens (integrierte fachliche und organisatorische Generierung, Konzipierung und Planung sowie Durchführung der Angebote“)) und M 4 („Auswahl von Pilotländern zur gezielten Sammlung von Erfahrungen mit dem ,Instrumenten-Baukasten‘ der deutschen TZ. Der Instrumenteneinsatz wird entsprechend weiterentwickelt.“) im Fokus der Evaluierung. Die weiteren Unterziele und Maßnahmen sind der Zielmatrix in Anhang 1 zu entnehmen. 2.2 Rekonstruierte Wirkungslogik der Instrumentenintegration Der Zielmatrix der Strukturreform ist zu entnehmen, wie die einzelnen Ziele der Reform und damit die Wirkungen der TZ erreicht werden sollten und sollen. Die Aspekte dieser Matrix, die sich direkt auf die Instrumentenintegration und die politische Gestaltungsfähigkeit beziehen, wurden für die Konzepterstellung der Evaluierung in ein Wirkungsmodell des Reformprozesses überführt, aus dem sich Wirkungshypothesen ableiten lassen, anhand derer die vorliegende Evaluierung strukturiert ist (s. Abbildung 1, auch Anhang 2). Abbildung 1: Wirkungsmodell zur Instrumentenintegration Da sich die Evaluierung auf strukturelle und organisatorische Veränderungen in der Planung und Durchführung der deutschen TZ konzentriert, beschränkt sich das Wirkungsmodell auf die Darstellung der Output-Ebene der Reform. Auf der Outcome-Ebene konnte nur das 15
Wirkungspotenzial, nicht aber tatsächlich eingetretene Wirkungen untersucht werden (Abschnitt 1.2 und 2.3). Entsprechend wurden im Rahmen dieser Evaluierung diejenigen Maßnahmen und Prozesse untersucht, die potenziell auf die ersten beiden Zieldimensionen der Strukturreform wirken – also die Effektivität und die Effizienz der Durchführungsstruktur der TZ (ZD 1) und die politische Gestaltung durch das BMZ (ZD 2). In der Wirkungslogik wurde entsprechend rekonstruiert, welche Outputs für die Erreichung dieser Ziele konzeptionell als erforderlich zu betrachten sind. Ausgangspunkt der Evaluierung war die institutionelle Integration bzw. Fusion der TZ- Durchführungsorganisationen DED, GTZ und InWEnt zur GIZ. Dabei stehen weniger die allgemeinen Auswirkungen der strukturellen Zusammenführung dreier Organisationen unter einem Dach im Vordergrund des Erkenntnisinteresses, sondern die spezifischen Wirkungen der Fusion auf den Instrumenteneinsatz und das Instrumentenmanagement sowie die klare Rollenverteilung bei Durchführung und politischer Steuerung der TZ. Neben der Fusion der TZ-Institutionen haben aber noch andere Inputs der Vorfeldreform Auswirkungen auf diese Output-Ebene: Die parallel zur institutionellen Integration betriebene Weiterentwicklung der TZ-Instrumente sowie die Übernahme von EH und IF in das Auftragsverfahren waren wichtige Voraussetzungen, um die Integration der TZ-Instrumente zu ermöglichen bzw. haben die Integrationsfähigkeit der Instrumente geschaffen und beeinflusst. In diesem Wirkungsmodell wurden anhand der Erkenntnisse aus den explorativen Fallstudien (zum Ablauf der Evaluierung s. Kapitel 3) zwei Wirkungsstränge identifiziert, an denen die vorliegende Evaluierung ansetzt: 1. In der ersten Zieldimension sollte mit der neuen Durchführungsorganisation auf der Basis weiterentwickelter Instrumentenprofile und des erweiterten Auftragsverfahrens durch die Bündelung des Auftragsmanagements und die stärkere Einbeziehung der Partner ein optimierter Instrumentenmix ermöglicht werden mit dem Ziel, die Wirtschaftlichkeit des Mitteleinsatzes zu erhöhen und die Wirksamkeit der Durchführungsstruktur der deutschen TZ zu steigern. Da parallel zur Einführung der TZ-Instrumentenintegration die TZ- Instrumentenprofile angepasst und überarbeitet wurden, können veränderte Wirkungspotenziale auch darauf und nicht ausschließlich auf ein integriertes Instrumentenkonzept zurückzuführen sein. 2. In der zweiten Zieldimension sollte unter anderem der Ausbau der EZ-Außenstruktur die (personellen) Grundlagen schaffen, um eine Stärkung der Steuerungsfähigkeit der staatlichen TZ durch die Bundesregierung (vor Ort und international) zu erreichen und eine klarere Trennung der politischen Steuerung von der Durchführungsverantwortung herbeiführen zu können. Damit verbunden war das Ziel einer Stärkung der entwicklungspolitischen Gestaltungskraft des BMZ auch vor Ort und international sowie dessen Dialog- und Kooperationsfähigkeit. Weiterhin sollte die Transparenz der deutschen EZ erhöht und ihre Außendarstellung bei Implementierungspartnern und anderen bi- und multilateralen Gebern vereinheitlicht werden. Auf einer übergeordneten Ebene in diesem Modell führt dieser Wirkungsstrang zu einer verbesserten politischen Gestaltungsfähigkeit des BMZ, die mittelbar auch zur Stärkung der Effektivität und der Effizienz der Durchführungsstruktur der Technischen Zusammenarbeit beiträgt. Das gemeinsame Ziel beider Wirkungsstränge besteht in einer insgesamt effektiveren deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Der Fokus dieser Evaluierung lag jedoch auf der Durchführungsebene und konzentrierte sich auf die Maßnahmen und Inputs, die mit der Instrumentenintegration in unmittelbarem Zusammenhang stehen. Die Wirkungen der Strukturreform der Technischen Zusammenarbeit und insbesondere auch der Stärkung der EZ- 16
Außenstruktur gehen über die in dieser Evaluierung betrachteten unmittelbaren Wirkungen der Instrumentenintegration weit hinaus. Das primäre Erkenntnisinteresse dieser Evaluierung lag darin, die Wirkungszusammenhänge, die im Wirkungsmodell als blaue Pfade dargestellt sind, nachzuvollziehen und die relevanten Einflussmechanismen zu untersuchen. Gemäß dem ersten – in der Abbildung 1 dunkelblau dargestellten – Wirkungsstrang sollte in der Evaluierung zunächst erfasst werden, ob innerhalb der TZ optimierte Instrumentenkonzepte geplant und eingesetzt werden (Wirkungshypothese 1, s. Abschnitt 2.3) und ob dadurch ein verbessertes Wirkungspotenzial erwartet werden kann (Wirkungshypothese 2). Gemäß dem zweiten – in der Abbildung hellblau dargestellten – Wirkungsstrang sollte evaluiert werden, ob die angenommenen Voraussetzungen für die erhöhte Steuerungsfähigkeit des BMZ erfüllt sind (Wirkungshypothese 3). Die tatsächlichen Wirkmechanismen zwischen den Zielebenen sind in der Zielmatrix der Strukturreform nicht immer offensichtlich oder dezidiert dargestellt, weshalb im Rahmen der Inception-Phase, aber auch im weiteren Vorgehen der Evaluierung ein exploratives Vorgehen 12 notwendig war. So hat sich beispielsweise ergeben, dass der Prozess der Integration im Feld (noch) sehr dynamisch ist und Kontextfaktoren schon während der Programmplanung eine deutlich größere Rolle spielen als zu Beginn der Evaluierung erwartet worden war. Vor allem ist aus den explorativen Fallstudien hervorgegangen, dass die Zielvereinbarungen zwischen BMZ und GIZ zum mengenmäßigen Einsatz von TZ-Instrumenten sowie die GIZ-interne Operationalisierung dieser Vereinbarungen die Planung von Programmen stark beeinflusst. Da Wirkungen noch nicht evaluiert werden konnten, wurde im Rahmen dieser Evaluierung untersucht, inwiefern die der Wirkungslogik der Instrumentenintegration zufolge notwendigen Ausgangsbedingungen für ein erhöhtes Wirkungspotenzial vorliegen. Die Evaluierung hat sich somit unter besonderer Berücksichtigung externer Einflussfaktoren auf die folgenden drei Kernbereiche konzentriert: 1. Planung und Einsatz integrierter Instrumente 2. Wirkungspotenzial integrierter Instrumentenkonzepte 3. Politische Steuerung durch BMZ bzw. seine Außenstruktur 2.3 Wirkungshypothesen und Evaluierungsfragen Aus dem oben dargestellten Wirkungsmodell wurden drei Wirkungshypothesen abgeleitet, die die Grundlage für die Bildung der Evaluierungsfragen dieser Evaluierung bilden. 1. Wirkungshypothese 1: Die Bündelung des Instrumentenmanagements führt aus drei Gründen zu einem optimierten Instrumenteneinsatz: Durch die Bündelung können die einzelnen TZ-Instrumente besser auf ein einheitliches Zielsystem ausgerichtet werden. 12 Auch nach der Inception-Phase wurden aufgrund erweiterter Erkenntnisse im Verlauf der Fallstudien noch Veränderungen an den Hypothesen vorgenommen. Die Änderungen im Vergleich zu den im Inception-Report dargestellten Hypothesen und den daraus abgeleiteten Evaluierungsfragen beschränken sich jedoch auf die Gliederung und die Ausgestaltung der einzelnen Bewertungskriterien. 17
Die fachliche und organisatorische Planung kann besser gesteuert werden. Die Möglichkeit ist gegeben, flexibler auf Kontextänderungen zu reagieren. TZ-Instrumente können – so die Hypothese – nur dann optimal zusammenwirken, wenn sie bedarfsorientiert und gemäß ihrem Profil eingesetzt werden. Kriterien für die Auswahl der TZ- Instrumente, die nicht dem Einfluss des Instrumentenmanagements unterliegen und damit nicht am Zielsystem der Vorhaben ausgerichtet sind (etwa die aus den Zielvereinbarungen resultierenden Quoten für den Instrumenteneinsatz), beeinträchtigen die Entwicklung eines optimalen Instrumentenkonzepts. 2. Wirkungshypothese 2: TZ-Vorhaben mit integriertem und optimiertem Instrumentenkonzept bewirken eine höhere Effizienz und Effektivität der Durchführungsstruktur der TZ, wenn entweder (im Rahmen der wirtschaftlichen Möglichkeiten) qualitativ bessere oder quantitativ größere Wirkungen erzielt werden als bei Vorhaben mit nicht integriertem Instrumentenkonzept. Wirkungssteigerungen bei Vorhaben mit integrierten Instrumenten basieren auf realisierten Synergieeffekten und anderen Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Instrumenten, was eine koordinierte Implementierung erforderlich macht. Effizienz und Effektivität befinden sich teilweise in einer Wechselwirkung, sodass bei nicht effektiv geplanten Vorhaben auch nicht von einem Effizienzgewinn ausgegangen werden kann. Ein optimierter Instrumenteneinsatz muss also nach Wirtschaftlichkeitsprinzipien (etwa dem Subsidiaritätsprinzip) geplant und umgesetzt werden. 3. Wirkungshypothese 3: Eine verbesserte politische Steuerungsfähigkeit des BMZ basiert auf einer gestärkten Dialog- und Kooperationsfähigkeit, die eine klare Rollenverteilung zwischen Steuerung und Durchführung erforderlich macht. Die Möglichkeit zur Steuerung setzt neben den erforderlichen Strukturen, Ressourcen und fachlichen Kenntnissen auch notwendige Kompetenzen und Einflussmechanismen der steuernden Einheiten voraus. Zudem muss für Außenstehende die Rollenverteilung zwischen steuernden und umsetzenden Akteuren transparent und nachvollziehbar sein. Zur Überprüfung der Wirkungshypothesen wurden die drei bereits in Abschnitt 1.3 vorgestellten Evaluierungsfragen für die Hauptphase der Untersuchung abgeleitet. Sie werden im Folgenden im Detail dargestellt. Evaluierungsfrage 1: Inwiefern werden im Rahmen der Instrumentenintegration die TZ- Instrumente profilgerecht, zielorientiert und bedarfsgerecht geplant und eingesetzt? Unter Evaluierungsfrage 1 wurde untersucht, welche Faktoren die Planung und den Einsatz der TZ- Instrumente determinieren oder beeinflussen. Es wurde demgemäß überprüft, inwiefern im Planungsprozess TZ-Instrumente entsprechend ihren Profilen, den Bedarfen der Partner und vor allem ihren Wirkungsmöglichkeiten für die angestrebten Ziele eingesetzt werden. Da die Kontextfaktoren, unter denen TZ-Vorhaben implementiert werden, variabel sind, wurde zudem überprüft, ob Instrumentenkonzepte flexibel gestaltet sind, um auf Kontextveränderungen reagieren zu können. Weiterhin wurde geprüft, ob ein optimales, zielorientiertes Zusammenwirken der Instrumente durch eine zweckmäßige Koordination des gemeinsamen Einsatzes sichergestellt wird. Die Frage nach einem profilgerechten Einsatz der einzelnen TZ-Instrumente zielt schließlich nicht nur auf die Inwertsetzung der spezifischen Vorteile. Vielmehr muss zunächst auch untersucht werden, ob die Instrumentenprofile so gestaltet sind, dass sie überhaupt bedarfs- und zielorientiert eingesetzt werden können. 18
Im Detail wurden die folgenden Fragen bewertet: 1.1 Zu welchem Grad wurde die Instrumentenintegration entsprechend den Vorgaben aus dem BMZ-Eckpunktepapier zur Instrumentenintegration umgesetzt? 1.2 Inwiefern sind die Instrumentenkonzepte aus der Zielsetzung des Vorhabens abgeleitet? 1.3 Inwieweit wird der zielgerichtete, profil- und bedarfsgerechte Einsatz von TZ-Instrumenten durch externe Faktoren (vor allem Zielvereinbarungen) beeinflusst? 1.4 Zu welchem Grad werden die einzelnen Instrumente entsprechend ihrem Profil eingesetzt? 1.5 Inwiefern werden TZ-Instrumente entsprechend den Partnerbedarfen gemeinsam mit den Partnern geplant und eingesetzt? 1.6 Inwieweit ist der Instrumenteneinsatz flexibel, um auf Kontextveränderungen angemessen zu reagieren? 1.7 Zu welchem Grad wird durch geeignete Koordination ein effektives und effizientes Zusammenwirken der TZ-Instrumente erreicht? Evaluierungsfrage 2: Inwieweit verfügen instrumentenintegrierte TZ-Programme über ein höheres Wirkungspotenzial als nicht integrierte? Der Nutzen der Instrumentenintegration soll in einer höheren Effizienz und einer größeren Effektivität und damit in einer höheren Wirksamkeit der deutschen EZ liegen. Da Wirkungen wegen der bisher noch sehr kurzen Vorhabenslaufzeiten noch nicht evaluiert werden konnten, wurde im Rahmen der Evaluierung zunächst das Wirkungspotenzial des integrierten Instrumenteneinsatzes untersucht: Ist durch die Instrumentenintegration davon auszugehen, dass quantitativ mehr oder qualitativ bessere Wirkungen erzielt werden können? Um den Einfluss der Integration auf das Wirkungspotenzial identifizieren zu können, wurde geprüft, ob sich die potenziellen Wirkungssteigerungen auf Synergieeffekte und Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Instrumenten zurückführen lassen. Ob dieses Potenzial genutzt wird, war zum Zeitpunkt der Untersuchung jedoch lediglich auf Aktivitäten- und Output-Ebene überprüfbar. Die Effizienz von Entwicklungsmaßnahmen umfasst auch den Aspekt der Wirtschaftlichkeit des Instrumenteneinsatzes, der im Rahmen dieser Evaluierung entsprechend der Wirkungshypothese 2 berücksichtigt wird – ohne dass eine abschließende Effizienzmessung erfolgen kann bzw. die sog. 13 Fusionsrendite evaluiert wird. Im Detail wurden die folgenden Fragen bewertet: 2.1 Inwiefern ist das Instrumentenkonzept nach Gesichtspunkten der Wirtschaftlichkeit gestaltet? 2.2 Inwiefern werden durch die Instrumentenintegration Synergien in Wert gesetzt? 2.3 In welchem Ausmaß wird durch die Integration der Instrumente potenziell eine Wirkungsverbesserung erzielt? 13 Die Fusionsrendite war im Einvernehmen zwischen DEval und BMZ ausdrücklich nicht Gegenstand dieser Untersuchung. 19
Evaluierungsfrage 3: In welchem Ausmaß wurde die Steuerungsfähigkeit des BMZ im Rahmen der Strukturreform erhöht? Im Rahmen der dritten Evaluierungsfrage wurden Anhaltspunkte dafür identifiziert, ob die neue Rollenverteilung im Feld funktional ist und ob sie – auch durch die Stärkung der Außenstruktur der EZ – zu einer besseren politischen Steuerung als intermediärer Einflussgröße für die Wirksamkeit der TZ in Partnerländern beiträgt. Ein relevantes Ziel der Zusammenführung der Instrumente in einer Organisation war die Optimierung der Außendarstellung und -wahrnehmung der deutschen EZ. Im Rahmen dieser Evaluierung wurde daher untersucht, ob politische wie auch Implementierungspartner ein Verständnis für das Instrumentarium der TZ haben und inwiefern diese Kenntnisse relevant für eine effektive Kooperation sind. Im Einzelnen wurde den folgenden Fragen nachgegangen: 3.1 Inwieweit führt die Trennung von politischer Steuerung und Durchführungsverantwortung (in einer DO) zu einer erhöhten Steuerungsfähigkeit des BMZ? 3.2 Inwiefern wurde die politische Dialogfähigkeit der Botschaft im Rahmen der Strukturreform gestärkt? 3.3 In welchem Maße hat sich die Transparenz des Profils der deutschen EZ und insbesondere des TZ-Instrumentariums erhöht? Die aus den drei übergeordneten Evaluierungsfragen abgeleiteten Detailfragen wurden zur Formulierung von Bewertungskriterien genutzt, die jeweils mit Indikatoren bzw. Deskriptoren belegt wurden. Eine Zusammenstellung der Bewertungskriterien findet sich in Tabelle 1 in Abschnitt 3.1. 20
3. Methodisches Vorgehen Die Evaluierung war in drei Phasen konzipiert: 1) Die Inception-Phase begann im Herbst 2014 und endete im Dezember des gleichen Jahres mit der Vorlage eines Inception-Reports. 2) Darauf folgte die Erhebungs- bzw. Durchführungsphase bis Herbst 2015. 3) Abgeschlossen wurde die Evaluierung mit der Berichtslegung Mitte 2016. Ein zentraler Bestandteil des Evaluierungsprozesses war die Etablierung einer Referenzgruppe, bestehend aus allen relevanten Stakeholdern aus BMZ und GIZ. Um die Relevanz, Nützlichkeit und Qualität dieser Evaluierung sicherzustellen, sind Rückmeldungen und Kommentare der Referenzgruppe in das Evaluierungskonzept, den Inception-Report und damit in die Theory of Change sowie das Evaluierungsdesign eingeflossen. Auch die Zwischen- und Endergebnisse wurden der Referenzgruppe zur Kommentierung und ggf. Validierung vorgelegt. In der Inception-Phase wurden zunächst selektiv Dokumente analysiert und ca. 20 Experteninterviews im Inland geführt, um explorativ den Evaluierungsgegenstand zu klären und die Wirkungslogik der Instrumentenintegration rekonstruieren zu können. Daraus wurden erste vorläufige Hypothesen und tentative Fragestellungen abgeleitet, auf deren Grundlage dann erste Interviewleitfäden entwickelt wurden. Um Arbeitshypothesen durch Perzeptionen aus dem Feld empirisch zu unterfüttern, wurden als methodische Besonderheit bereits in der Inception-Phase in explorativen Fallstudien in drei Partnerländern der deutschen EZ ca. 60 semi-strukturierte Interviews mit Referentinnen und Referenten für wirtschaftliche Zusammenarbeit (WZ-R), Auftragsverantwortlichen der GIZ (AV), Entwicklungshelferinnen und Entwicklungshelfern, Integrierten Fachkräften, Nationalen Langzeitfachkräften (NLZFK), Partnerorganisationen sowie anderen Gebern durchgeführt. Auf Grundlage der ersten im Feld gewonnenen Erkenntnisse wurden die rekonstruierte Wirkungslogik und entsprechende Hypothesen weiterentwickelt und daraus resultierende Evaluierungsfragen für die Erhebungsphase abgeleitet. Für jede Evaluierungsfrage wurden spezifischere Unterfragen, Bewertungskriterien und Indikatoren abgeleitet und in einer Evaluierungsmatrix abgetragen, um das Untersuchungsdesign bzw. den Erhebungsplan zu definieren. Daraufhin wurden die entsprechenden Erhebungsinstrumente entwickelt. Aus der Inception-Phase ergaben sich darüber hinaus insbesondere zwei zentrale Schlussfolgerungen: Um die Veränderungen und Wirkungspotenziale aufgrund der TZ-Instrumentenintegration erfassen und bewerten zu können, war zum einen ein genaues Verständnis der Strukturen und Prozesse bzw. Mechanismen, die die Instrumentenkonzeption in den Vorhaben der TZ bestimmen, erforderlich. Zum anderen schien es aufgrund der Diversität des Evaluierungsgegenstandes notwendig, eine möglichst breite Datenbasis zu erheben und zu analysieren, um sicherzustellen, dass die Ergebnisse nicht aufgrund personen-, länder- oder regionalspezifischer Begebenheiten verzerrt sind. Entsprechend diesen Erkenntnissen basierte das Untersuchungsdesign für die Erhebungsphase auf einer Kombination unterschiedlicher Erhebungsmethoden (emergent mixed-methods design). Darüber hinaus gewährleistet die systematische Triangulation der Daten, dass die getroffenen Aussagen zuverlässig und valide sind. Hierfür wurden Sekundärdaten aus Programmdokumenten und Statistiken mit eigenen Primärdaten aus Online-Befragungen von über 1.500 Fachkräften der deutschen EZ und Fallstudieninterviews mit über 250 Fachkräften aus insgesamt acht Partnerländern sowie insgesamt ca. 35 Experteninterviews und Hintergrundgespräche in Deutschland miteinander abgeglichen. 21
3.1 Bewertungskriterien und Indikatoren Auf Grundlage der rekonstruierten Wirkungslogik der Instrumentenintegration wurden Wirkungshypothesen, die drei zentralen Evaluierungsfragen sowie dreizehn Unterfragen entwickelt, wie sie bereits in Kapitel 2 dargestellt wurden. Für ihre systematische Beantwortung wurden für jede Evaluierungsfrage Bewertungskriterien und Indikatoren identifiziert (s. Tabelle 1) und in einer Evaluierungsmatrix bzw. einem Erhebungsplan möglichen Datenquellen zugeordnet. Die Kapitel 5– 7 dienen jeweils der Beantwortung einer Evaluierungsfrage und sind entlang der Bewertungskriterien und Indikatoren organisiert, die eingangs vorgestellt werden. Die Evaluierungskriterien des OECD/DAC wurden nicht als strukturierendes Element dieser Evaluierung verwendet. Die Kriterien Relevanz, Effektivität und Effizienz sowie die BMZ-Kriterien Kohärenz, Komplementarität und Koordination sind jedoch zentral für diese Evaluierung. Zur Relevanz der Strukturreform im Allgemeinen bzw. der Instrumentenintegration im Speziellen werden in den einleitenden Kapiteln zahlreiche Aspekte dargestellt. Die Relevanz einzelner Maßnahmen der Instrumentenintegration wird in den entsprechenden Abschnitten der Kapitel 5–7 dargestellt. Die Effektivität der Integration zieht sich als zentrales Element durch alle Evaluierungsfragen und wird in Kapitel 6 bewertet. Die Effizienz der Instrumentenintegration wird – wie dargestellt – nur eingeschränkt beleuchtet, wie etwa in Abschnitt 6.1 zur Wirtschaftlichkeit. Im Rahmen der entwicklungspolitischen Wirkungen wurden nur – wie dargestellt – Wirkungspotenziale untersucht. Es wurde also betrachtet, ob die notwendigen Mechanismen gegeben sind, durch die Instrumentenintegration bessere Wirkungen im weiteren Verlauf zu erzielen. Zudem setzt sich die dritte Evaluierungsfrage intensiv mit der Wirkung der Strukturreform auf die Steuerung der TZ auseinander. Die Nachhaltigkeit der Wirkungen der untersuchten Vorhaben mit und ohne integrierte Instrumentenkonzepte wie auch vor allem die Nachhaltigkeit der Instrumentenintegration selbst kann zum derzeitigen Zeitpunkt noch nicht bewertet werden. Tabelle 1: Bewertungskriterien und Indikatoren Bewertungskriterium Indikatoren/Deskriptoren EF 1: Inwiefern werden im Rahmen der Instrumentenintegration die TZ-Instrumente profilgerecht, zielorientiert und bedarfsgerecht geplant und eingesetzt? Zu welchem Grad wurde die Instrumentenintegration entsprechend den Vorgaben aus dem BMZ- Eckpunktepapier zur Instrumentenintegration umgesetzt? BK 1.1: Die Vorgabe Die Instrumente werden grundsätzlich formal in TZ-Vorhaben integriert. grundsätzlich formaler Instrumentenintegration Die inhaltliche Integration von Instrumenten wird begründet. wurde umgesetzt. 22
Inwiefern sind die Instrumentenkonzepte aus der Zielsetzung des Vorhabens abgeleitet? Die Instrumente wurden auf ihren Beitrag zur Wirkung der geplanten Maßnahme geprüft. Das Instrumentenkonzept ist aus der Capacity Development Strategie des BK 1.2: Das Instrumenten- Vorhabens abgeleitet. konzept ist aus der Zielsetzung des Vorhabens abgeleitet. Der gewählte Instrumentenmix und die gewählten Instrumente werden als die für die jeweilige Zielsetzung effektivsten eingeschätzt. Der Einsatz aller Instrumente wurde erwogen. Alternative Instrumentenkonzepte wurden erwogen und reflektiert. Inwieweit wird der zielgerichtete, profil- und bedarfsgerechte Einsatz von TZ-Instrumente durch externe Faktoren (vor allem Zielvereinbarungen) beeinflusst? BK 1.3: Der Einsatz der TZ- Einsatz bestimmter TZ-Instrumente wird explizit mit nicht zielbezogenen Instrumente ist nicht durch Faktoren (z. B. Zielvorgaben) begründet. nicht zielbezogene Faktoren (etwa Zielvorgaben) Bestimmte Instrumente wurden anderen, besser geeigneten beeinflusst. Instrumenten vorgezogen, z. B. um Zielvorgaben erfüllen zu können. Zu welchem Grad werden die einzelnen Instrumente entsprechend ihrem Profil eingesetzt? BK 1.4: Alle Instrumente Instrumentenprofile und Stärken der Instrumente sind bekannt. werden entsprechend ihrem Profil eingesetzt. Der Einsatz der Instrumente entspricht den Instrumentenprofilen. Inwiefern werden TZ-Instrumente entsprechend den Partnerbedarfen gemeinsam mit den Partnern geplant und eingesetzt? Partner werden in Instrumentenplanung einbezogen. Der BK 1.5: Der Instrumentenmix Instrumenteneinsatz entspricht den Präferenzen der Partner. ist an den Bedarfen und Präferenzen der Partner Der Instrumenteneinsatz gliedert sich in Partnerstrukturen ein. ausgerichtet. Die Partner sind in die Vorhaben hinreichend involviert. Inwieweit ist der Instrumenteneinsatz flexibel, um auf Kontextveränderungen angemessen zu reagieren? Vorhaben haben die Möglichkeit, das Instrumentenkonzept bei Bedarf zu BK 1.6: Der Instrumentenmix verändern. ist flexibel. Bei Kontextänderungen wurde das Instrumentarium angepasst. Zu welchem Grad wird durch geeignete Koordination ein effektives und effizientes Zusammenwirken der TZ-Instrumente erreicht? Fachkräfte und Vorhabensmanagement sind auf den integrierten Einsatz im Instrumentenmix bedarfsgerecht vorbereitet. BK 1.7: Der Instrumentenmix Eine strukturierte Kooperation und Koordination der TZ-Instrumente ist ist koordiniert. sichergestellt (incl. Steuerung der Fachkräfte). Alle Personalinstrumente sind in das Programm-Team eingebunden (incl. kein Instrument wird als isoliert oder unkoordiniert beschrieben.) 23
EF 2: Inwieweit verfügen instrumentenintegrierte TZ-Programme über ein höheres Wirkungspotenzial als nicht integrierte? Inwiefern ist das Instrumentenkonzept nach Gesichtspunkten der Wirtschaftlichkeit gestaltet? Die Wirtschaftlichkeit des Instrumenteneinsatzes ist nachvollziehbar begründet. BK 2.1: Der Instrumentenmix ist nach Wirtschaftlichkeits- Die Instrumentenauswahl folgt dem Subsidiaritätsprinzip. gesichtspunkten geplant. Transaktionskosten der deutschen EZ und der Partner sind aufgrund der Instrumentenintegration gesunken. Inwiefern werden durch die Instrumentenintegration Synergien in Wert gesetzt? BK 2.2: Durch die Die Zielsysteme der einzelnen Instrumente greifen ineinander. Instrumentenintegration werden Synergien in Wert Synergien zwischen einzelnen Instrumenten werden klar benannt. gesetzt. In welchem Ausmaß wird durch die Integration der Instrumente potenziell eine Wirkungsverbesserung erzielt? BK 2.3: Der Instrumentenmix Vorhaben nach der Fusion werden als wirksamer eingeschätzt als ihre erzeugt eine Vorgänger. qualitative/quantitative Durch die Integration erreichen Instrumente ein höheres Wirkungsverbesserung. Wirkungspotenzial als nicht integrierte Instrumente. EF 3: In welchem Ausmaß wurde die Steuerungsfähigkeit des BMZ im Rahmen der Strukturreform erhöht? Inwieweit führt die Trennung von politischer Steuerung und Durchführungsverantwortung (in einer DO) zu einer erhöhten Steuerungsfähigkeit des BMZ? BK 3.1: Die Trennung von Die Rollenaufteilung zwischen politischer Steuerung und Durchführung politischer Steuerung und wird als funktional beschrieben. Durchführungsverantwortung hat die Steuerungsfähigkeit Die Steuerungsmechanismen für die deutsche TZ werden als funktionaler des BMZ erhöht. und effektiver eingeschätzt. Inwiefern wurde die politische Dialogfähigkeit der Botschaft im Rahmen der Strukturreform gestärkt? Der politische Dialog und der Sektordialog werden als effektiv und effizient eingeschätzt. BK 3.2: Der politische Dialog Die Botschaft verfügt über die für einen effektiven politischen Dialog und und der Sektordialog können Sektordialog erforderlichen Informationen aus den Programmen. effektiv und effizient geführt werden. Die WZ-Referentinnen und -Referenten verfügen über die zeitlichen und materiellen Ressourcen, um einen effektiven politischen Dialog und Sektordialog führen zu können. In welchem Maße hat sich die Transparenz des Profils der deutschen EZ, insbesondere des TZ- Instrumentariums, erhöht? Die Struktur der deutschen TZ wird von Partnern und anderen Gebern BK 3.3: Die Transparenz des verstanden. Profils der deutschen EZ, Das Instrumentarium der deutschen TZ ist anderen Partnern und anderen insbesondere des TZ- Gebern bekannt. Instrumentariums, ist gestärkt. Die Kooperation mit den Akteuren der deutschen TZ wird von den Partnern als vereinfacht eingeschätzt. 24
Im Folgenden werden die auf Grundlage der Evaluierungsmatrix bzw. des aus ihr resultierenden Erhebungsplans entwickelten Erhebungsinstrumente erläutert. 3.2 Länderfallstudien Als Fall wird in dieser Evaluierung nicht ein Landesprogramm definiert, sondern der Instrumentenmix von Vorhaben in dem jeweiligen Partnerland. Insgesamt wurden Fallstudien in acht Partnerländern durchgeführt. Drei explorative Fallstudien in der Inception-Phase erfolgten Ende 2014 in Indonesien, Kenia und Nepal. Nach der Entwicklung der finalen Interviewleitfäden erfolgte von Februar bis März 2015 eine vertiefende dreiwöchige Fallstudie mit dem gesamten Evaluierungsteam in Uganda, um eine einheitliche Durchführung der Interviews sicherzustellen. Nach einer ersten Auswertung von Zwischenergebnissen, die zur Qualitätssicherung und Validierung auch mit der Referenzgruppe diskutiert wurden, fanden in den 14 Monaten Mai bis Juli 2015 vier Validierungsstudien in Südafrika, Ägypten, Bolivien und der Mongolei statt. Hierbei wurden die gleichen Erhebungsinstrumente verwendet, allerdings fokussiert Aspekte analysiert, die sich in den explorativen Länderstudien und besonders in der vertiefenden Fallstudie sowie der anschließenden Diskussion der Zwischenergebnisse mit der Referenzgruppe als besonders bedeutsam herauskristallisiert hatten. Die Auswahl der Länder erfolgte in Abstimmung mit dem BMZ sowie der GIZ vor allem nach folgenden Kriterien: Kooperationsländer der deutschen TZ mit bilateralem Länderprogramm (sog. A-Länder) Regionale Repräsentativität, insofern dass alle Regionalbereiche der GIZ abgedeckt sind Kritische Masse an EH und IF im Landesprogramm Berücksichtigung unterschiedlicher Typen von Ländern (Post-Konflikt-Länder, unterschiedliche Fragilitätsniveaus, Schwellenländer, besonders arme, demokratische und undemokratische Staaten etc.) Möglichkeit der ungehinderten Befragung aller relevanten Stakeholder (z. B. keine Bürgerkriegsländer) Mit Ausnahme Ägyptens verfügten alle ausgewählten Länder vor der Fusion über GTZ- und DED- 15 Landesprogramme, teilweise – wie in Uganda – mit jahrelanger Vorerfahrung in der Kooperation von DED und GTZ. Durch diese Bandbreite an Fallbeispielen von keinerlei Vorerfahrung mit den neu zu integrierenden Instrumenten bis zu eingespielter Kooperationserfahrung konnte auch der Einfluss dieser Vorerfahrung auf die Instrumentenintegration herausgearbeitet werden. In Ägypten gab es vor der Fusion zudem auch ein InWEnt-Regionalbüro und in Bolivien und Kenia sogenannte InWEnt-Programmkoordinationen. 14 Eine geplante weitere Fallstudie in Lateinamerika konnte wegen einer Erkrankung des Teamleiters nicht realisiert werden. 15 In Ägypten wurde der Einsatz von EH erst 2012 bis 2013 geprüft, nachdem sie in mehreren Ländern der Region evakuiert werden mussten und das BMZ das Instrument aber in der Region erhalten wollte. Danach wurden EH zunächst SFF-finanziert separat eingesetzt und erst 2015 in die Vorhaben integriert. 25
3.3 Leitfadengestützte Interviews Auf Grundlage der Bewertungskriterien und Indikatoren aus der Evaluierungsmatrix wurden semi- strukturierte Interviewleitfäden (s. Anlage II 1a) entwickelt und nach den explorativen Fallstudien finalisiert. Insgesamt wurden folgende Interviews und Gespräche geführt: 35 Experteninterviews und Hintergrundgespräche im Inland 16 242 semi-strukturierte Interviews in den acht Fallstudienländern mit o 13 WZ-Referentinnen und -Referenten und Botschaftern o 48 Entwicklungshelferinnen und Entwicklungshelfern o 23 Integrierten Fachkräften o 51 Partnervertretern o 43 Auftragsverantwortlichen der GIZ o 48 weiteren Langzeitfachkräften (LZFK) der GIZ (Landesdirektorinnen und Landesdirektoren [LD], Portfoliomanagerinnen und Portfoliomanager, entsandte, nationale und regionale Fachkräfte) sowie o sowie 16 Interviews mit anderen Gebern und der KfW In allen Fallstudien wurden sämtliche WZ-Referentinnen und -Referenten befragt. In allen Sektorschwerpunkten und BMZ-finanzierten Vorhaben wurde zudem eine möglichst große 17 Stichprobe der EH und der IF, deren AV und Partnerorganisationen sowie anderer Personalinstrumente interviewt. Darüber hinaus wurde immer auch eine Stichprobe anderer Geber befragt. Gleiches gilt mit der Ausnahme eines Landes ebenfalls für die Vertreterinnen und Vertreter der KfW. Zudem wurden teilweise auch Interviews in Vorhaben ohne integrierte EH und IF oder HCD durchgeführt, um auch das Kontrafaktische abzubilden und zu eruieren, warum in Vorhaben Instrumente nicht zum Einsatz kommen. Allen Interviewten wurde Vertraulichkeit zugesichert. Um sie diesbezüglich nicht zu verunsichern, wurden die Interviews nicht aufgenommen und anschließend transkribiert, sondern (soweit wie möglich wörtlich) protokolliert und anschließend 18 im Vieraugenprinzip qualitätsgesichert. Die Interviewprotokolle wurden in MAXQDA codiert, wobei der Codebaum wiederum aus den Bewertungskriterien und Indikatoren der Evaluierungsfragen abgeleitet wurde. Die daraus resultierenden Codinglisten bilden die Grundlage für die qualitativen Auswertungen der einzelnen Berichtskapitel. Bei (anonymisierten) Zitaten aus den Fallstudieninterviews wird die Quelle in Klammern in Form von „Fachkrafttyp-I(nterview) Interviewnummer“ angegeben, also z. B. (EH-I76). 3.4 Online-Befragungen Auch die Fragebögen für die Online-Befragungen (s. Anlagenband 1b) aller AV, EH und IF wurden auf Grundlage der Bewertungskriterien und Indikatoren aus der Evaluierungsmatrix entwickelt. Danach wurde ein mehrstufiger Pre-Test der Fragebögen durchgeführt. Die Fragebögen wurden zunächst vom Kompetenzzentrum Methoden des DEval qualitätsgesichert und von der Stabsstelle 16 Hiervon waren 28 Gruppeninterviews. 17 Die in Uganda fast einer Vollerhebung gleichkam. 18 Alle Gespräche wurden im Tandem geführt: Hierbei hatte ein Evaluator die Gesprächsführung, während der andere protokollierte. 26
Monitoring und Evaluierung der GIZ kommentiert. Nach einem ersten DEval-internen Pre-Test der Onlineversion, der vor allem der Prüfung der Filterführung im Online-Fragebogen, aber auch der allgemeinen Verständlichkeit von Formulierungen diente, wurden im Rahmen der Fallstudien sowie eines Besuchs in der GIZ-Zentrale in Eschborn jeweils sechs AV, EH und IF gebeten, den Fragebogen in Anwesenheit von Mitgliedern des Evaluierungsteams auszufüllen und dabei eventuelle Verständnisschwierigkeiten oder Anmerkungen zu äußern. Nach einer Überarbeitung der Fragebögen wurde der Weblink zum jeweiligen Fragebogen dann jeweils fünf Fachkräften zugestellt, mit der Bitte, diesen auszufüllen und per E-Mail zu 19 kommentieren. Hierbei handelte es sich um eine Zufallsauswahl von Fachkräften, die bereits im Rahmen der Fallstudien intensiv befragt worden waren. Somit war sichergestellt, dass die Informationen über diese Projektplätze in die Datenbasis der Evaluierung eingehen, auch wenn die Daten aus dem Pre-Test nicht übernommen werden konnten. Nach einer finalen Überarbeitung wurden die drei Fragebögen dann im August 2015 freigeschaltet und die Befragungen durchgeführt. Kontaktiert wurden alle AV, EH und IF, die in vom BMZ finanzierten Standardprogrammen zum Befragungszeitpunkt tätig waren. Nicht befragt wurden Fachkräfte in Global- und Sonderprogrammen und in von anderen Gebern finanzierten Vorhaben sowie EH in Vorhaben des Zivilen Friedensdienstes (ZFD) oder der United Nations Volunteers (UNV). Diese Sonderfälle wurden ausgeschlossen, um ausschließlich Daten zu gewinnen, die tatsächlich für die TZ repräsentativ sind. Angeschrieben wurden 581 AV, 590 EH und 373 IF, also insgesamt 1.544 Fachkräfte. Die 20 Rücklaufquote betrug 71 Prozent bei den AV und jeweils 73 Prozent bei den EH und IF. Um zu überprüfen, ob sich die realisierte Stichprobe von der Grundgesamtheit unterscheidet, wurde die Verteilung zentraler Variablen in Grundgesamtheit und Stichprobe miteinander verglichen. Insgesamt zeigten sich nur leichte Unterschiede zwischen den Verteilungen jeder Variable in der Stichprobe und der Grundgesamtheit. Die realisierten Stichproben können also als repräsentativ für die Grundgesamtheit angesehen werden. Die Güte aller drei Datensätze für die Online-Befragungen ist insgesamt als sehr gut zu bezeichnen. Indem der Fragebogen und die Durchführung der Befragung weitestgehend den Ansprüchen der Tailored-Design-Methode (Dillman et al., 2009) genügten, konnten nahezu drei Viertel aller AV, EH und IF, die der Populationsdefinition entsprachen, dazu bewogen werden, an den Online- Befragungen teilzunehmen. Dies stellt eine außerordentlich hohe Rücklaufquote dar. Damit verfügt die bislang wohl größte Online-Befragung deutscher TZ-Fachkräfte über eine solide und repräsentative Datenbasis. Eine detaillierte Beschreibung der Online-Befragungen, der Stichproben und der Beschränkungen der Vorgehensweise findet sich in Anlage 2 des separaten Anlagenbandes. Daten aus der Online- Befragung werden analog zu den Interviewdaten wiedergegeben, also z. B. „95 Prozent der AV 19 Diese Daten gingen nicht in den finalen Datensatz ein. 20 In dieser Berechnung der Antwortrate wird die Gruppe jener Personen, die nicht geantwortet haben, über die also keine Informationen vorlagen, um einen auf Basis des Anteils der nicht zulässigen Personen berechneten Schätzwert durch Gewichtung korrigiert. Die Antwortrate berechnet sich wie folgt: (I + P)/([I + P] + [R + NC] + e[UE]) mit I = komplette Interviews, P = Partiell ausgefüllte Fragebögen, R = Abbruch bzw. nicht genügend Informationen, NC = Keine Kontaktaufnahme möglich (die Adressliste der GIZ war z. T. fehlerhaft) sowie UE = keine Informationen darüber, ob sie der Definition der Grundgesamtheit entsprechen (ebenfalls aufgrund der fehlerhaften Liste). e(UE) bildet dementsprechend den Anteil jener ab, die nicht der Definition entsprachen (dazu AAPOR, 2011). 27
stimmten der Aussage voll oder eher zu, dass … (AV-Q23)“, wobei das Kürzel auf die Frage Nr. 23 im Online-Fragebogen für AV verweist. Die Fragebögen, incl. Tabellenbände mit den anonymisierten Daten aus den drei Online-Befragungen, finden sich in Anlage 1b des Anlagenbandes. 3.5 Dokumentenanalyse Für diese Evaluierung wurden des Weiteren insbesondere die folgenden Arten von Dokumenten ausgewertet: Um die Hintergründe, Strukturen und Prozesse der Instrumentenplanung, deren Einsatz sowie Vorgaben zur Integration zu verstehen, wurden alle relevanten Kabinettsbeschlüsse, Gesetzestexte, interne BMZ-Dokumente (etwa eine Befragung aller WZ-Referentinnen und - Referenten oder Abstimmungsdokumente mit den Durchführungsorganisationen, Handreichungen, Verfahrensinformationen, Unternehmensberichte, interne Orientierungen, Handreichungen und Informationsschreiben) sowie Eckpunktepapiere, interne Orientierungen, Handreichungen und Informationsschreiben der GIZ und Dokumente zu internationalen Rahmenbedingungen der EZ (etwa Berichte des OECD/DAC) analysiert. Ferner wurden Sekundärdaten aus externen Evaluierungen wie etwa der externen Qualitätskontrolle der GIZ oder statistische Übersichten zur Personalvermittlung in der EZ, Unternehmensberichten und internen Daten zum Monitoring des Instrumenteneinsatzes und deren Integration der GIZ genutzt. Schließlich wurden Programmdokumente (Angebote, Vorlagen zur Zustimmung zur Angebotskonzeption [ZAK], incl. Instrumenten- oder Personalkonzept, Änderungsangebote) für alle im Rahmen der Fallstudien untersuchten Vorhaben sowie – darüber hinausgehend – eine nicht repräsentative Stichprobe weiterer Programmdokumente analysiert. 3.6 Begrenzungen der Methodik Die größte methodische Herausforderung bestand darin, eine Organisation im Umbruch zu evaluieren. Dadurch, dass die Instrumentenintegration noch relativ rezent ist und die GIZ sich während der Evaluierung im Rahmen des „Bauhaus 15“-Prozesses stark umstrukturiert hat, war der Evaluierungsgegenstand von einer starken Dynamik geprägt: Zu Beginn der Evaluierung wurde z. B. HCD noch als ein Instrument eingestuft. Im Verlauf der Evaluierung wurde HCD eine Dienstleistung, die teilweise vom internen HCD-Dienstleister im Bereich Deutschland (Bereich 8) erbracht wurde. Zu Ende der Evaluierung gab es diesen Dienstleister nicht mehr und die Dienstleistung ist nun im Fach- und Methodenbereich der GIZ (FMB) angesiedelt. Die Zielvereinbarungen für Personalinstrumente und HCD sowie der B8, die explizit Untersuchungsgegenstand dieser Evaluierung waren, wurden noch während der Berichtsphase dieser Evaluierung abgeschafft. Dies hatte auch Auswirkungen auf die Bestimmung des Evaluierungsgegenstandes. Bezüglich der Fallstudienauswahl besteht eine gewisse Einschränkung hinsichtlich der sektoralen Repräsentativität der Daten: Die Bandbreite der Schwerpunktsektoren, zumindest der vertiefenden Fallstudie und der Validierungsstudien, war relativ gering. Dadurch sind etwa der Energiesektor oder die Wirtschaftsförderung in den qualitativen Daten relativ überrepräsentiert, wohingegen z. B. klassische EH-Sektoren wie Förderung der Zivilgesellschaft unterrepräsentiert sind. Insofern EH in der GIZ zunehmend weniger „klassisch“ eingesetzt werden und die EH-Evaluierung des DEval (DEval, 2015) gezielt ebendiese Sektoren untersucht hat, erschien aber die Fallauswahl im Sinne einer Komplementarität der Erhebungsgegenstände durchaus sinnvoll. 28
Der überwiegende Teil der erhobenen Daten ist perzeptionsbasiert. Insbesondere die abhängigen Variablen in den multivariaten Analysen bilden nicht etwa die Wirkung von Vorhaben ab, sondern die Einschätzung des Wirkungspotenzials durch die verschiedenen befragten Auftragsverantwortlichen und Fachkräfte. Durch die Triangulation der verschiedenen Einschätzungen und die hohen Fallzahlen lassen die Analysen dennoch valide Schlüsse zu zentralen Bestimmungsfaktoren des Wirksamkeitspotenzials des integrierten Instrumenteneinsatzes zu. Aufgrund der sehr hohen Diversität von Tätigkeitsbereichen der vielen unterschiedlichen Fachkrafttypen und der anderen Gesprächspartner war eine quantitative Auswertung der qualitativen Daten weder möglich noch sinnvoll, da eine solche Auswertung keine repräsentativen Aussagen zugelassen hätte. Die erhobenen qualitativen Daten dienten aber sowohl als Grundlage für das Design der quantitativen Erhebungsinstrumente wie auch der Interpretation der Ergebnisse aus diesen Erhebungen. Eine Beschränkung der Methodik ist die Tatsache, dass Partnerorganisationen ausschließlich in den Fallstudieninterviews zu Wort kamen und hier schon aus organisatorischen Gründen keine flächendeckende Online-Befragung, wie bei den deutschen Fachkräften, durchgeführt werden konnte. Da der Fokus der Evaluierung nicht auf den Wirkungen der Fusion auf Outcome-Ebene lag – also bei den Partnern –, sondern auf den Mechanismen bzw. den Strukturen und Prozessen, die die Voraussetzung für eine Erhöhung des Wirksamkeitspotenzials der TZ-Vorhaben erst schaffen, erschien dies aber methodisch gerechtfertigt. Die Validität der Ergebnisse wird dadurch nicht eingeschränkt. 29
4. Instrumente und Portfolio der deutschen TZ Der heimischen wie auch der internationalen Kritik an der institutionellen Zersplitterung der deutschen EZ begegnete Deutschland vor allem durch die Strukturreform der Technischen Zusammenarbeit, die einerseits die Fusion von DED, GTZ und InWEnt in der GIZ und andererseits die Stärkung der Außenstrukturen der EZ zum Ziel hatte. Wie im Folgenden dargestellt, stellt sich die deutsche TZ auch nach der Strukturreform sehr vielfältig, personalintensiv und vergleichsweise angebotsorientiert dar. Die Instrumente, deren Integration in die Vorhaben der staatlichen bilateralen TZ in dieser Evaluierung untersucht wird, haben sich historisch in sehr unterschiedlichen Unternehmenskulturen entwickelt, mit gewachsenen institutionellen Pfadabhängigkeiten und teilweise unklar abgegrenzten Instrumentenprofilen. Dies führt dazu, dass die Instrumentenprofile von EH oder IF bei den Auftragsverantwortlichen teilweise nicht ausreichend bekannt sind und die Fachkräfte zumindest in deren eigener Wahrnehmung oft nicht gleichermaßen wertgeschätzt werden. 4.1 Deutsche TZ im internationalen Kontext Der OECD/DAC-Peer-Review von 2010 beschreibt die deutsche EZ folgendermaßen: „Die Zersplitterung des deutschen institutionellen Systems bedeutet, dass a) es für seine Partner verwirrend ist, b) es das BMZ viel Zeit kostet, die Koordinierung zwischen den unterschiedlichen deutschen Stellen zu gewährleisten (vielleicht genauso viel Zeit wie die Koordinierung mit anderen Gebern und den Regierungen der Partnerländer), c) das System Gefahr läuft, angebotsbestimmt und nur begrenzt wettbewerbsorientiert zu sein, und d) zu Lasten der Kapazitäten des BMZ viel zu viel Gewicht auf die Durchführungsorganisationen gelegt wird was die Wirksamkeit der Aufsicht zu beeinträchtigen droht“ (OECD/DAC, 2010: 61). Deutschland ist eines der wenigen Länder, das mit dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung ein eigenständiges Entwicklungsministerium auf Kabinettsebene unterhält. Das BMZ delegiert die Implementierung seines Budgets für bilaterale staatliche Zusammenarbeit über Aufträge vor allem an die beiden staatseigenen, aber institutionell unabhängigen Durchführungsorganisationen GIZ (für die Technische Zusammenarbeit „im engeren 21 Sinne“) und die KfW (für die finanzielle Zusammenarbeit). Auch diese institutionelle Trennung von TZ und FZ – die jeweils auch eigene Haushaltstitel haben – stellt eine Besonderheit der deutschen EZ im internationalen Vergleich dar und wurde wiederholt von den Peer Reviews des 22 OECD/DAC kritisch hinterfragt. Die Technische Zusammenarbeit hat die Aufgabe, die Fähigkeiten von Menschen, Organisationen 23 und Gesellschaften in den Partnerländern zu erhöhen (Capacity Development). Diese sollen in die Lage versetzt werden, eigene Ziele selbst besser zu verwirklichen. Leistungen der TZ sind vor allem 21 Daneben gibt es zwei weitere Durchführungsorganisationen der bilateralen staatlichen TZ: die Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR) und die Physikalisch-Technische Bundesanstalt (PTB). In der nicht-staatlichen bilateralen TZ „im weiteren Sinne“ arbeitet das BMZ auch mit kirchlichen Hilfswerken, politischen Stiftungen und anderen zivilgesellschaftlichen Trägern, die, unterstützt vom Ministerium, eigenverantwortlich Vorhaben umsetzen. Des Weiteren engagiert sich das BMZ in der europäischen und multilateralen EZ, in Dreieckskooperationen sowie in der Informations- und Bildungsarbeit im Inland. Darüber hinaus haben auch die einzelnen Bundesländer eigene EZ-Portfolios. 22 Vgl. auch Birdsall / Kharas, 2014: The Quality of Official Development Assistance (QuODA) 23 Definition auf der Webpage des BMZ. 30
Beratung, in begrenztem Umfang auch die Lieferung von Sachgütern, das Erstellen von Anlagen sowie Studien und Gutachten. Die Finanzielle Zusammenarbeit hat die Aufgabe, Investitionen der Entwicklungsländer zu fördern (BMZ, 2016c). Dem OECD/DAC zufolge sollte TZ beides beinhalten, freistehende TZ sowie in FZ oder programmbasierten Ansätzen eingebettete TZ-Vorhaben (OECD/DAC, 2007). Deutsche TZ erfolgt immer als Direktleistung, die vom Empfängerland nicht zurückerstattet werden muss. Im Jahr 2014 stellte das BMZ rund 1,26 Mrd. Euro für die staatliche Technische Zusammenarbeit zur Verfügung (BMZ, 2016d). Die deutsche TZ war – und ist – durch personalstarke Außenstrukturen vor Ort vertreten, die ein Alleinstellungsmerkmal im Vergleich zu vielen Gebern darstellen, denen solche Durchführungsstrukturen fehlen und die sich darum in der Technischen Zusammenarbeit auf eine Auftragsvergabe beschränken. Diese wird seit der Pariser Erklärung von 2005 zunehmend auch von den Partnern verantwortet: Das britische Department for International Development (DFID) etwa vertritt einen „procurement approach“, demzufolge die Partner mit Budget ausgestattet werden und dann die TZ-Instrumente weitestgehend selbstständig beauftragen sollen. Geber wie Dänemark (DANIDA) verfolgen einen „hands-off, eyes on“-Ansatz und versuchen, den Personaleinsatz in der TZ über hochrangige Steuerungsausschüsse mit den Partnern zu organisieren, um weitgehende Ownership sicherzustellen. Demgegenüber erfolgt die deutsche staatliche TZ unentgeltlich in Direktleistung, d. h. mit eigenen (Personal-)Instrumenten, und im Auftrag des BMZ durch staatseigene Durchführungsorganisationen, früher überwiegend durch die GTZ, seit der Fusion durch die GIZ (s. Kasten 1). Damit sah sich die deutsche TZ in der Vergangenheit insbesondere zwei Kritikpunkten ausgesetzt: Zum einen wurde der Direktleistungsansatz vielfach dafür kritisiert, zu einer stark 24 angebotsorientierten Zusammenarbeit zu führen (ECDPM, 2007; OECD/DAC, 2010: 61 ff.). Zum anderen wurde – nicht zuletzt in den Peer Reviews des OECD/DAC – wiederholt auf die starke institutionelle wie instrumentelle Fragmentierung der deutschen EZ und insbesondere der TZ hingewiesen (OECD/DAC 2006, 2010). 24 Zudem wird vor dem Hintergrund geänderter globaler Rahmenbedingungen, was z. B. den Fachkräftebedarf von Schwellenländern betrifft, schon länger die Frage gestellt, ob alle Instrumente der deutschen TZ in der bestehenden Zusammensetzung und Quantität noch bedarfsgerecht und effizient eingesetzt werden können (ECDPM, 2007). 31
Kasten 1: Auftragsverfahren und Programmvorschläge Im Regelfall vereinbart die Bundesregierung mit den Kooperationsländern einen oder bis zu drei Schwerpunkte für die gemeinsame EZ. Mit der Durchführung der vereinbarten TZ-Vorhaben wird in der Regel die bundeseigene Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (GIZ) auf der Grundlage eines Programmvorschlags (PV) beauftragt. Sofern mehr als eine Durchführungsorganisation in einem Schwerpunkt tätig wird, gestalten diese die EZ-Maßnahmen im Rahmen von Programmvorschlägen für gemeinsame EZ-Programme. Der PV soll insbesondere darstellen, wie die EZ-Instrumente im Schwerpunkt auf der Grundlage einer Capacity Development Strategie aufeinander abgestimmt werden und welche positiven Wirkungen aus dem Zusammenspiel der einzelnen EZ-Maßnahmen zu erwarten sind. An der Erstellung gemeinsamer Programmvorschläge beteiligen sich alle jeweils involvierten Durchführungsorganisationen der staatlichen bilateralen EZ (BGR, PTB, GIZ und KfW), die im jeweiligen Schwerpunkt und Land bzw. regionalen Programm tätig sind (BMZ, 2016c). Kleinere Maßnahmen über den Auftrag hinaus, die insbesondere der Vorbereitung und Betreuung von Vorhaben der Technischen Zusammenarbeit dienen, können aus einem Studien- und Fachkräftefonds finanziert werden. Zu solchen Maßnahmen gehören unter anderem Studien, Gutachten, kleinere Materiallieferungen und Werkleistungen, aber auch Personalinstrumente. Im Gegensatz hierzu wurden DED und InWEnt vor der Fusion im Rahmen einer institutionellen Förderung im Zuwendungsverfahren finanziert. Diese sieht Zuwendungen zur Deckung der gesamten Ausgaben oder eines nicht abgegrenzten Teils der Ausgaben eines Zuwendungsempfängers vor, allerdings auf Basis einer Vorhabensliste zum Nachweis eines bestimmten Verwendungszwecks. Die Vielfalt an deutschen TZ-Durchführungsorganisationen vor der Fusion erlaubte zwar eine diversifizierte Kooperation mit zahlreichen staatlichen und nicht-staatlichen Partnern auf unterschiedlichen Ebenen und in vielen Partnerländern und Sektoren. Für die Partner wie auch für andere Geber war die deutsche EZ-Landschaft aber oft unübersichtlich, und konzertierte Maßnahmen aller EZ-Organisationen stellten eine koordinatorische Herausforderung dar. Die OECD/DAC-Peer-Reviews von 2005 und 2010 (OECD/DAC, 2006, 2010) bemängelten daher unter Berufung auf die Pariser Erklärung, dass die institutionelle Fragmentierung der deutschen EZ 25 erhebliche Koordinierungs- und Effizienzverluste mit sich bringe und unnötig Ressourcen binde. Ein weiterer Kritikpunkt der Peer Reviews war die Schwierigkeit der politischen Steuerung der Durchführungsorganisationen (OECD/DAC, 2010: 20, 22, 75). Während andere Geberländer, etwa beim Sektordialog mit den Partnern, mit ihren Botschafterinnen und Botschaftern oder den Heads of Cooperation vertreten waren, wurde dieser seitens Deutschland vor der Fusion vor allem von KfW und GIZ geführt. Dies wurde teilweise als Schwachpunkt kritisiert, da es für Partner durchaus schwierig sein konnte, die deutsche Entwicklungspolitik nachzuvollziehen, insbesondere wenn die Vertreterinnen bzw. Vertreter der beiden großen Durchführungsorganisationen nicht einer Meinung waren (Rauch, 2015). 25 „Die Bundesregierung wird ermutigt, ihre Reformbemühungen weiter mit dem Ziel zu verstärken, die einzelnen Strukturen der deutschen EZ zu einem geschlosseneren Ganzen zusammenzufügen und zu einem wirkungsvollen Motor des Entwicklungsfortschritts zu machen. Das könnte auch zur Abschaffung der zunehmend künstlichen Unterscheidung zwischen Finanzieller und Technischer Zusammenarbeit beitragen“ (OECD/DAC, 2006: 12). 32
Die nationale wie internationale Kritik führte dazu, dass drei Bundesregierungen Reformen diskutierten und verwarfen: von der „ganz großen Fusion“ (Zusammenlegung von Auswärtigem Amt und BMZ), über die „große Fusion“ (Zusammenlegung von GTZ und KfW) bis zur „kleinen Fusion“ der TZ-Durchführungsorganisationen, die sich schließlich als politisch machbar erwies. Im OECD/DAC-Peer-Review 2010 wird dann auch die zu diesem Zeitpunkt bereits eingeleitete Fusion der drei Vorfeldorganisationen der TZ ausdrücklich begrüßt: „Die geplante Zusammenlegung der drei Durchführungsorganisationen der Technischen Zusammenarbeit (GTZ, DED und InWEnt) ist bei diesen umfassenden Reformbemühungen ein guter erster Schritt, dem große Priorität eingeräumt werden sollte. Die Reformen sollten zudem: a) die Kapazitäten des BMZ zur Gewährleistung der Aufsicht über die Entwicklung und Umsetzung seiner eigenen Politikkonzepte deutlich stärken, b) die Führungsrolle des BMZ im Hinblick auf die ressortübergreifende Umsetzung der Entwicklungspolitik festigen, c) zur Erneuerung und Anpassung der Modelle der Technischen Zusammenarbeit führen und die Verknüpfungen zwischen Technischer und Finanzieller Zusammenarbeit stärken“ (OECD/DAC, 2010: 20) Der OCED/DAC-Peer-Review 2015 teilt (nunmehr auch im Rückblick auf die erfolgte Fusion) diese positive Einschätzung der Vorfeldreform basierend auf zwei Länderfällen: „Das BMZ verfügt nunmehr über ein klares Mandat zur Gestaltung der Entwicklungspolitik und zur Kontrolle der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. […] Die Fusion trägt bereits Früchte. Wie das Prüfungsteam in Mosambik und Kenia feststellte, hat sie zu Effizienzsteigerungen und größerer strategischer Kohärenz geführt, während zugleich die komparativen Vorteile der einzelnen Instrumente beibehalten und ihr Einsatz gezielter ausgerichtet wurde.“ (OECD/DAC, 2015: 54). In den nachfolgenden Kapiteln wird anhand der beschriebenen Evaluierungsfragen überprüft, inwiefern diese grundsätzlich positive Einschätzung der Vorfeldreform durch die im Zuge dieser Evaluierung erhobene Evidenz mit Blick auf die Instrumentenintegration in der GIZ gedeckt ist. In einem ersten Schritt werden hierfür in den folgenden Abschnitten zunächst das Instrumentenportfolio der GIZ und seine Entwicklung seit der Fusion beschrieben. 4.2 Instrumente der staatlichen Technischen Zusammenarbeit: Profile und Portfolioübersicht Wie bereits dargestellt, ist die deutsche staatliche TZ dadurch gekennzeichnet, dass sie TZ in Direktleistungen umsetzt, d. h. mit eigenen (Personal-)Instrumenten. Traditionell wird dabei der Personellen Zusammenarbeit eine große Bedeutung zugemessen. Das Instrumentarium der staatlichen TZ umfasst nach der Fusion Personalinstrumente (Fachkräfte), Finanzierungen, Sachgüter sowie die Dienstleistung Human Capacity Development. Diese seit der Fusion in der GIZ eingesetzten Instrumente haben sich teilweise über viele Jahre in unterschiedlichen Organisationen entwickelt. Damit mussten im Zuge der Fusion neben teilweise sehr unterschiedlichen Unternehmenskulturen auch Personalinstrumente (EH und CIM-IF) und Dienstleistungen (HCD) mit langjährig gewachsenen institutionellen Pfadabhängigkeiten und teilweise unklar abgegrenzten Instrumentenprofilen integriert werden. Zudem wurden infolge der Fusion die Profile der TZ-Instrumente weiterentwickelt und angepasst und für EH und IF sowie HCD Zielvorgaben zwischen BMZ und GIZ vereinbart, um deren Erhalt auf dem zahlenmäßigen Stand vor der Fusion zu gewährleisten. 33
Die aktuell gültigen Profile für diese Instrumente und Dienstleistungen sind in den Verfahrensinformationen Nr. VI036 „Eckpunkte zur Instrumentenintegration“ (BMZ, 2014d) festgelegt und beruhen auf der Profildarstellung der TZ-Instrumente der GIZ, die dem Eckpunktepapier als Anlage beiliegt. Die nachfolgend dargestellten Instrumentenprofile basieren auf den in diesem Eckpunktepapier des BMZ dargestellten Kurzprofilen, teilweise ergänzt um die detaillierteren Darstellungen der GIZ in der entsprechenden Anlage. Fachkräfte 26 Die Personalinstrumente unterteilen sich in Langzeitfachkräfte, Kurzzeitfachkräfte (KZFK), EH und IF. Lang- und Kurzzeitfachkräfte haben Arbeitsverträge mit der GIZ-Zentrale in Deutschland oder dem jeweiligen Landesbüro. EH hingegen schließen Dienstverträge mit der GIZ ab, und IF sind bei einem lokalen Arbeitgeber angestellt, werden von GIZ/CIM also nur vermittelt. EH und IF sind somit nicht Mitarbeiterinnen bzw. Mitarbeiter der GIZ. Langzeitfachkräfte Langzeitfachkräfte (LZFK) sind gemeinsam mit dem Partner verantwortlich für die Durchführung von TZ-Maßnahmen. Sie sollen Aufgaben wahrnehmen, die nicht durch das Personal des Partners übernommen werden können (Subsidiaritätsprinzip). Ihr Einsatz im Rahmen der TZ-Maßnahme wird mit dem Partner in einer Durchführungsvereinbarung abgestimmt. LZFK werden dem Eckpunktepapier zufolge oft auf Makroebene (Ministerium, nationale Verbände etc.) eingesetzt, übernehmen Politik-, Fach- und Organisationsberatung, managen Kompetenzentwicklung (Human Capacity Development), moderieren Kooperations- und Dialogprozesse zwischen Akteuren und initiieren und begleiten Netzwerke. Das Alleinstellungsmerkmal gegenüber EH, IF und Kurzzeitfachkräften ist hier vor allem die Politikberatung. Es wird unterschieden zwischen entsandten LZFK (aus Deutschland), nationalen Fachkräften (aus dem jeweiligen Einsatzland), regionalen Fachkräften (aus der Region des Einsatzlandes) und internationalen Fachkräften (aus anderen Ländern). Der Einsatz von Langzeitfachkräften wird aus Programmmitteln, d.h. aus dem jeweiligen BMZ-Auftrag, bezahlt. Entsandte Langzeitfachkräfte (ELZFK): ELZFK, auch Auslandsmitarbeiterinnen und - mitarbeiter (AMA) genannt, sind deutsche oder europäische Fachkräfte, die einen Arbeitsvertrag mit der GIZ in Deutschland schließen. Auftragsverantwortliche (AV) für TZ- Vorhaben sind meistens entsandte Langzeitfachkräfte. • Internationale Langzeitfachkräfte (ILZFK): ILZFK haben einen Arbeitsvertrag mit der GIZ in Deutschland und kommen aus einem nicht europäischen Drittland. Ihre Aufgaben entsprechen denen entsandter Langzeitfachkräfte und sie können auch Auftragsverantwortung übernehmen. • Nationale Langzeitfachkräfte: NLZFK übernehmen fachliche und administrative Aufgaben analog zu internationalen Langzeitfachkräften. Sie sind dauerhaft im jeweiligen Partnerland ansässig. Die nationalen Beschäftigten werden vor Ort rekrutiert und unter Vertrag genommen. 26 Die Bezeichnung von Fachkräften als Instrumente wird vielfach als wenig wertschätzend bzw. unpassend wahrgenommen. In diesem Bericht sind lediglich die Fachkrafttypen oder -funktionen als Instrumente zu verstehen, nicht die Fachkräfte selbst. 34